石油天然气管道法倒逼能源法 部委权属再博弈
2010-10-9中国经营网
  多位专家认为,《管道法》的出台将出现“倒逼效应”,这将积极推动《能源法》的出台进程。
  从级别上看,能源局不可能成为执法主体。
  管道法倒逼能源法部委权属再博弈
  动议于2004年,时隔6年之后,《石油天然气管道保护法》(下称《管道法》)于2010年10月1日正式实施。
  由此承载着70%石油输送任务和99%天然气输送任务的油气管道终于有法可依,这也是我国首部保护特定设施的专门法律。
  有多位专家认为,《管道法》的出台将出现“倒逼效应”,这将积极推动《能源法》的出台进程。国土资源部油气资源战略研究中心岳来群博士认为,《能源法》一旦上位,新一轮的部委利益格局再分配大潮或将就此开启。
  为何需要立法保护
  事实上,早在立法之前,因为管道打孔盗油等现象屡禁不止,国家曾出台《石油天然气管道保护条例》。两相比较,《管道法》最明显之处,在于增加了《管道规划与建设》一章,这样可以在源头把关管道安全,也从源头上理顺了管道建设与城乡建设之间的关系。
  《管道法》快马加鞭实施背后,是2009年迄今一连串恶性重大管道安全事故的身影。
  2009年年底,中国石油在陕西渭南市发生了恶性柴油泄漏事故,导致赤水河、渭河、黄河水体严重被污染;2010年7月,中国石油又在大连市新港发生原油管道恶性爆炸案,导致上万吨原油泄漏入海,这导致储油罐区(储量多达千万吨)处于极端危险状态。
  比上述案例更残酷的事故发生在美国墨西哥湾。2010年4月,墨西哥湾作业的“深水地平线”钻井平台发生爆炸,导致11名工人死亡,并引发了美国历史上最严重的原油泄漏事故。
  但值得注意的是,《管道法》并没有对海上油气管道如何保护提出细致规定,只是在附则里提出:国务院可以根据海上石油、天然气管道的具体情况,制定海上石油、天然气管道保护的特别规定。
  此外,还值得引起注意的是,《管道法》规定了管道企业在环境被污染时要承担连带的赔偿责任。比如:管道泄漏的石油和因管道抢修排放的石油造成环境污染的,管道企业应当及时治理。因第三人的行为致使管道泄漏造成环境污染的,管道企业有权向第三人追偿治理费用。
  执法主体或存瑕疵
  陕西渭南柴油泄漏事故、兰州石化爆炸事故、大连“7·16”原油管道爆炸事故等多个重大管道安全事故发生后,《中国经营报》记者多次深入现场采访。
  如在陕西渭南柴油泄漏事故发生后,作为该管道的所有方,中石油一度就管道泄漏的责任问题,与管道泄漏处所在地陕西省渭南市发生责任扯皮问题。中石油指责渭南市有关地方部门违规施工,导致管道破裂。
  同样,大连“7·16”原油管道爆炸事故发生后的第一时间,同样是管道所有方的中石油将事故责任推卸给外籍油轮,后期又将责任推卸给相关负责添加剂的外聘公司。
  “《管道法》出台,显然有助于国家有关部委快速厘清事故责任问题,尤其是对公安部门和消防部门而言,可以依法将导致事故责任的行为主体绳之以法。”但在岳来群看来,如果是为了便于责任认定,这部法律的执法主体应该划归公安部门才对,根据《管道法》规定,国务院能源主管部门依法主管全国管道保护工作,负责组织编制并实施全国管道发展规划,统筹协调全国管道发展规划与其他专项规划的衔接,协调跨省、自治区、直辖市管道保护的重大问题。
  但是,究竟是由发改委负责,还是归属发改委管理的国家能源局来成为执法主体部门,却没有在《管道法》中得到明确。
  发改委能源研究所一位专家接受采访时,也坦言《管道法》最大的瑕疵在于执法主体不是公安部,相反,国家能源局作为隶属于发改委的机构,从级别上看,它也不可能成为执行主体。
  不过,这位专家指出,《管道法》作为子法,它的基调重在保护,因此谁来执法的矛盾并不突出,《管道法》的母法则是《能源法》,该法的出台将倒逼《能源法》出台。“未来《能源法》一旦被逼出来了,届时由国家能源局还是国家发改委来负责执行,才是最大的矛盾。”他说。
  多位专家认为,《管道法》的出台将出现“倒逼效应”,这将积极推动《能源法》的出台进程。
  立法撬动部委博弈
  实际上,正是《管道法》仅为子法,所以在它的母法《能源法》尚未正式出台前,《管道法》是发挥不了多大作用的。
  但在诸多能源专家看来,《管道法》降生,还是为《能源法》早日出台产生了一定推力。
  在岳来群看来,作为上位法(就法的效力位阶而言,法可分为三类,即上位法、下位法和同位法),《能源法》(征求意见稿)公布迄今,至少已经12易其稿,无论国土资源部还是发改委都希望该法能够早日出台。岳表示,我国立法向来是部门立法制度,即一个部门为自己执法谋求一个立法。
  记者了解到,此前,国土资源部向国务院屡次反映认为,我国煤炭资源管理混乱的根源正是在于缺少主管部门。没有煤炭部执法,《煤炭法》实质上等于被架空。
  岳来群认为,如煤炭部缺位《煤炭法》一样,未来《能源法》一旦上位,能源部势必需要成立,否则这一法律也将缺乏实质执法主体。
  公开信息显示,国家发改委现有权限中,至少三分之一以上与能源业务有关,从“煤电油运”到各种能源的价格制定,均在发改委,这意味《能源法》一旦出台,或能源局一旦升级为正部级部委,独立于发改委之外,则现有发改委的大量职权将被分离出来。
  一位不愿具名的能源专家认为,《能源法》将触及到一系列部委之间的既得利益再分配问题。至少发改委现在还不想让能源局独立成为能源部,单就这一点看,《能源法》所要触及的最大利益,在于发改委要不要被拆开。