大连油污无赔偿 渔民踏向上访维权路
2010-9-13《新世纪》
  肇事国企为何有恃无恐?
  这起溢油量超万吨、已创下中国海上溢油事故之最的事故,至今事发已近两个月,但有关损害评估和赔偿事宜等未见丝毫进展
  9月2日清晨,当Z81次列车驶进北京站时,大连市开发区金石滩河咀子村村委主任邵德善望着窗外天色微亮的京城,心情忐忑。
  邵德善与同行的20多位当地养殖大户一起,准备把一封印满红色指印的上访书,递交给位于北京市西城区月坛南街的国家信访局,为“7•16”大连原油爆炸泄漏事故赔偿问题讨个说法。
  2010年7月16日,大连大窑湾港输油管道发生爆炸起火,中石油大连石化分公司的大量原油流入大海,给水产养殖业造成重大损失。
  这起溢油量超万吨、已创下中国海上溢油事故之最的事故,至今事发已近两个月,但有关损害评估和赔偿事宜等未见丝毫进展。渔民们求诉无门,只能走上前景莫测的上访维权路。
  养殖户的悲伤
  9月1日,大连市持续三个月的伏季休渔结束。清晨,大连湾口的三山岛海域捕捞的渔船满载而归,完成黄渤海伏季休渔解禁后第一天捕鱼任务。
  不远处的金石滩则是另外一幅景象。位于金石滩庙上港的金港水产开发服务有限公司,安静异常。总经理高殿东聘请来的渔民有些百无聊赖,有一搭没一搭地修补着渔船。
  “往年的八九十月,正是日本客户订裙带菜的时候。”高殿东的公司仅海面养殖面积就达4000亩,主要养殖裙带菜、海带和海参。“7•16”爆炸泄油事故发生后,日本方面明确表示要取消所有订单。
  “我们养殖的东西主要出口日本,他们一取消,等于今年的东西完全卖不出去了。”高殿东告诉本刊记者,像他这样的养殖大户,一年的养殖收入多在千万元左右,其中成本投入就占七成以上,“等于投进去的都没了,我们一点抵抗能力都没有。”高殿东靠在办公室的一个躺椅上,打着瞌睡。
  往年这个时候,正是裙带菜育苗工作的关键时刻。来年5月前后,便可有所收获。然而,高殿东介绍说,自泄油事故发生以来,八成左右的裙带菜幼苗已经出现枯萎或死亡迹象。养在水底的海参,也未能逃出厄运。事故中大量使用的消油剂分解了海面的浮油,沉至水底,将原本情况稍好的区域也污染得一塌糊涂。
  邵德善所在的河咀子村,有100多户以养殖裙带菜、扇贝等作为主要收入来源。许多往常凌晨三四点就要出海的渔民,现在无事可干,起床后便聚在一起聊天。邵德善估计,海水被污染后,该村私营户损失在3000万元左右,集体损失在500万元左右。
  中国海上溢油事故之最
  7月20日,中国农业部渔业局发布消息称,大连新港溢油污染事故事发海域周边没有养殖生产设施,污染事件尚未对水产养殖造成明显影响和损失;但如果污染范围进一步扩大,有可能对水产养殖造成影响。
  针对该结论,诸多接受本刊记者采访的养殖户,均斩钉截铁地表示反对。
  7月30日,国家海洋局副局长陈连增在大连召开的一次溢油应急会议上指出,重点区域的监测、清理,海洋生态评估和科学修复,将成为今后的工作重点。陈坦言,爆炸事件对大连海洋生态的影响将是“长期的,不可低估”。
  记者了解到,目前环保部已组织包括大连理工大学在内的专家组开始进行环境评估工作。有参与该工作的专家以“环保部要求工作保密”为由,拒绝了本刊记者的采访要求。
  本刊与此同时,7月24日,中国科学院海洋研究所(下称中科院海洋所)与大连獐子岛渔业集团股份有限公司进行合作,启动大连溢油灾害海洋环境调查工作。不过,该项目主要负责人之一、中科院海洋所所长助理王凡在接受本刊记者采访时坦言,该调查工作仅为科研服务,由于没有得到政府的直接授权,调查结果不能作为渔民的索赔依据。
  王凡表示,就已出炉的第一次调查结果来看,明显生态影响仅限于重污染区,短期内的影响范围还较小。中科院海洋所的两次调查并未针对养殖户,对当地海洋生态和渔业的长期影响未有定论,“暂时只能说‘或许很严重’”。
  事实上,“7•16”爆炸泄油事故发生后,究竟泄漏了多少吨原油一直成谜。诸多业内人士表示,正确的评估泄漏量是事故应急处理和长期环境和生态影响评估的基础。但迄今为止,仍未有一个明确数字。
  据《科技日报》8月1日报道,截至7月29日,大连市海洋与渔业局回收海上溢油9584.55吨。连同海洋局调集的中海油,共回收海上溢油计11227吨,占整个海上溢油回收总量的92%。
  不可否认的是,此次事故造成的溢油量,已创下中国海上溢油事故之最。
  无望的抗争
  大连油污清理工作渐近尾声时,中石油大连石化分公司召开了“7•16”火灾事故抢险救援表彰大会。但污染赔偿事宜却无人提起。
  承受损失的养殖户不愿继续等待。在大李家、金石滩等三个受油污影响街道的十几个村庄,养殖捕捞从业人员近万人,仅养殖大户就有数十家,加上个体户,已超过1000户。9月1日傍晚,河咀子村村委主任邵德善和同行者在大连火车站碰头,准备乘坐当晚19时30分的火车前往北京。
  金石滩街道的工作人员早已等在大连火车站门口。几番交涉,邵德善等人以“去北京旅游”为由,摆脱阻挠上了火车。9月2日清晨,列车抵达北京站。大连市驻京办事处的工作人员已在出站口旁“迎接”。邵德善等人被直接带到位于北京市南二环路开阳桥旁的侨园饭店。
  经大连市驻京办官员“搭桥牵线”,邵德善等四名访民被带至中石油公司信访办公室。邵等人尚未完全表明来意,中石油信访办有关负责人便打断了谈话,称“事故发生当天,中石油已与大连市地方政府沟通,拿出了赔偿方案”。但邵德善索要书面答复的要求被拒绝。一位大连驻京办的官员承诺,回去后会给他们开具文字答复。
  当天下午,该官员果然写好文字回复。邵德善一看,觉得自己再次被“忽悠”了,“上面只是把中石油说的话写了下来,没有具体的承诺。”
  邵德善等人深知污染损失评估过程的复杂和繁琐,“只要能拿出赔偿办法就行,我们也知道,三年、五年后拿出赔偿金额都是可以理解的。”但这样的搪塞,让邵德善无法接受。
  在此次进京上访之前,油污受害者们在大连数度讨要说法未果。8月19日,近500名养殖户曾自发聚集,前往中石油大连石化分公司,被该公司以“要赔偿需要去找爆炸现场的人”为由打发走。
  在事故现场的大连新港保税区,养殖户们被保安拦截。养殖户们开始上访,但大连市保税区管委会信访办称,“会逐级向各级政府汇报”;又称养殖户所在的污染区域属大连市开发区管委会管辖,不属保税区管委会管辖。
  8月23日,近千人前往大连市开发区管委会。该委信访局工作人员表示,信访局正向上级领导汇报,“请示由谁来接待”;并要求养殖户选出代表。僵持数小时后,在警方警戒和劝阻下,养殖户们散去。
  警方也开始找有影响力的养殖大户谈话。大连市公安局经济技术开发区分局开具的一份《维护信访秩序告知书》(下称“告知书”),要求多人走访需推选代表,且代表人数不得超过五人,还提出警告:“经劝阻、批评和教育无效的,由公安机关予以警告、训诫或者制止;违反集会游行示威的法律、行政法规,或者构成违反治安管理行为的,由公安机关依法采取必要的现场处置措施……”
  “吓唬我们。”手持“告知书”的邵德善苦涩地一笑,“我们要求的也只是一个赔偿办法,成立一个由村民参与的污染损失评估专案小组,由相关部门的专家牵头,制定一个方案。”
  8月26日,近千名养殖户集体赴京上访的计划被警方打断。之后,他们“分次、分批”再次赴京,也只是毫无结果的北京“一日游”。
  求诉无门
  与眼前的损失相比,养殖户们更关心污染的长期影响。如果最终没有得到足够、合理的赔偿,这场事故的最终埋单者,将是靠海吃海的普通百姓。
  1989年3月24日发生的美国阿拉斯加石油泄漏事故,最后就留下了“灾难性环境后果”,导致该地区一度繁盛的鲱鱼产业在四年后彻底一蹶不振。
  距离事故发生已近两个月,中石油对待赔偿问题还是一片沉默。与之形成鲜明对比的是,英国石油公司(BP)在墨西哥湾漏油事件中主动进行赔付。据BP称,截至8月7日,共收到提交的索赔案约14.5万宗,已对其中10.39万宗索赔申请进行了偿付。
  两天后,美国司法部和BP共同宣布,双方已谈妥共计200亿美元的墨西哥湾漏油赔偿基金的方案。BP已向该基金注入了首期30亿美元资金,向在墨西哥湾漏油事件中的受害人和受害企业提供赔偿,将一直持续到2013年。
  养殖户们不能理解的,不仅仅是BP与中石油截然不同的态度,还有当地政府前后对同类事件处理的天壤之别。
  52岁村民邵德连至今清晰地记得,五年前的2005年4月7日,载有12万吨原油的葡萄牙籍“阿提哥”号油轮,准备在大连新港到岸卸驳时,由于引航员的过失,导致触礁搁浅,油轮底部破损,发生原油泄漏。浮在海面的原油顺风漂向大连开发区沿海六个乡镇、街道几十公里的海岸线,共220平方公里的养殖海域被原油污染。“但无论是污染面积、程度还是损失,都没有这次大。”邵德连说。
  据邵德连回忆,事故发生后,当地政府在第一时间帮助渔民取证,进行损失评估咨询工作,还邀请辽宁省竞业律师事务所作为政府法律顾问参与事故处理。当时大连海事法院临时借用大连开发区法院的审判大庭作为临时收案庭,百姓们在律师的带领下来到法院办理立案手续。法院共立案117件,总标的额达11.6亿元。其后,大连市海洋与渔业局代表国家向“阿提哥“号提起海洋生态损失赔偿诉讼。“没有当地政府的支持,事情不可能如此顺利。”邵德连说。
  然而,“7.16”爆炸泄油事故发生后,养殖户发现大连市的律师事务所仿佛在一夜之间失声,大连市海洋与渔业局也未能“站出来”。
  记者联系到当年代理“阿提哥”案的辽宁竞业律师事务所和吴京堂律师本人,前者问明记者来意后不再给予回复,后者表示不方便做任何评论。
  大连天正水产有限公司是事发至今惟一一家提起过诉讼的受害当事人。该公司以河豚鱼等名贵鱼养殖为主,主要出口日本。“7•16”事故发生后,已遭日方退订货三次,损失近亿元。
  该公司一位张姓副总表示,事故发生后数天,该公司一纸诉状递交到大连海事法院。“当地政府很快找到我们,希望我们撤诉,大连海事法院也不受理我们的诉讼。”在这种情况下,上访几乎成为了养殖户的惟一路径。
  在法律专家看来,该事件从法律层面上看并不复杂。北京市中咨律师事务所律师夏军接受本刊记者采访时表示,相关法律均对包括海洋污染在内的环境污染赔偿作出了规定。肇事者不仅要全面赔偿渔业养殖、捕捞的损失,还要承担海洋水产资源、海洋生态损害赔偿,并支付清理油污、应急处置发生的费用。
  夏军说,即使本次事故是由从事输油作业的公司违规操作引起,作为输油、储油设备所有者的中石油,也有义务全额赔偿污染损失,不能提出第三人责任的抗辩,如同在墨西哥湾原油污染事件中BP不能把赔偿责任推卸给钻井作业公司一样。
  不过,现实与理想相差甚远。夏军表示,尽管中国的环境立法和民事立法并不落后,但法律的权威远未树立起来。此次大连油污案的索赔,面临着来自政治、行政、法律、技术等诸多方面的考验和压力,将会是一场不对称的艰巨较量。“尤其是在中石油这样的航母级央企面前,平民百姓犹如汪洋中的一叶轻舟,没有足够的力量去碰撞和博弈。”夏军说。
  据知情人士透露,事故发生后,曾有说法称,中石油内部的思路是,公司拿一定数额资金“表示一下”,让大连市政府出面赔偿渔民损失,然后公司以扩大投资、增加项目等途径来“补偿”大连。
  夏军说,“我们的国企就这样被政府一次次惯坏,毫无愧色地把巨额环境成本转嫁给社会。如果污染受害者得不到应有的法律救济,环境正义就是可望不可即的奢侈品!”
  评论
  肇事国企为何有恃无恐?

  一方面自称实力雄厚,能自行解决问题;另一方面又对相关的制度化解决方案态度消极,凸显出这些大型央企有恃无恐的自信
  英国《金融时报》于今年5月30日公布了全球五百强企业排名,中石油以高达3293亿美元的市值高居榜首,首次超过了美国石油巨头埃克森公司。有趣的是,两家公司都曾陷入严重的原油泄漏造成海洋污染事件。但是,由于所处的制度环境不同,两家公司在事故发生后的表现和遭遇也截然不同。
  1989年3月24日,美国埃克森公司拥有的埃克森•瓦尔德兹运油船触礁受损导致原油泄漏。这起事故直接导致了美国《油污法》(1990)的诞生。埃克森公司在主动斥资20亿美元清理油污,并投入10亿美元支付民事索赔和应对刑事检控之余,还在贝克尔诉埃克森公司一案中被判处支付2.87亿美元的实际损害赔偿金,以及高达50亿美元的惩罚性赔偿金。后来经过上诉,美国最高法院于2008年6月25日做出裁定,明示惩罚性赔偿金数额不能超过5.075亿美元,即赔偿实际损失所需数额。要知道,惩罚性赔偿金是在实际损害赔偿金之外另行支付的,并且不是被政府“充公”,而是直接付给被侵权人。
  而“7•16”大连原油爆炸泄露事故后,中石油丝毫未提给国家和民众造成了多少损失,以及准备如何赔偿、如何追究责任等,面对渔民上访,也未有实质举动。
  还可以用作对比的,是被称为大连海事赔偿第一案的阿提哥油轮油污损害赔偿案。当地政府的积极态度恐怕同阿提哥号是一艘外籍(葡萄牙)油轮不无关系,而这艘油轮积极赔偿,又同葡萄牙是《国际油污损害民事责任公约》和《设立国际油污损害赔偿基金》的缔约国密切相关。我国目前只加入了前者,尚不是国际油污损害赔偿基金的成员国。
  中石油等央企的反对,是中国没有加入该基金的重要原因。而这些企业反对的公开原因,竟是“本公司财力雄厚,可自行解决污染清理和损害赔偿问题”。背后的真正原因,恐怕是不愿定期向基金缴费。目前我国正在制定《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》,其中规定,每进口一吨原油,需要向基金缴纳零点几元。根据相关报道,中石化、中石油、中海油三大石油公司目前对该草案的反应较消极。
  一方面自称实力雄厚,能自行解决问题;另一方面又对相关的制度化解决方案态度消极,凸显出这些大型央企有恃无恐的自信。
  企业在其生产经营的过程中必然产生诸多负面的外部性,比如环境污染。法律和其他规制系统的功能之一,就是令企业“内化”这些负的外部性,否则某些企业便会以严重损害公共利益或他人利益的方式来谋取自身利益,导致社会的总体收益为负。“内化”的方式,一种是将负的外部性计为生产成本,另一种就是购买保险。
  在我国,由于国企的存在,令企业外部性的内化方式复杂化。在过去的计划经济时代,国家既是企业的所有者和经营者,又是司法和执法等公共服务的提供者。国企给社会和私人造成了损害,除非国家主动赔偿,否则私人只好自认倒霉。近年来国企改制的大方向之一,便是区分企业的所有权和经营权,但这一改革侧重的是强化激励,提高效率,促进发展。对于国企造成负的外部性之后的责任承担问题,表面上看是服从市场规律和法治原则,实践中却往往并非如此。尤其是像中石油这样的“部级央企”,一般的地方政府恐怕是不敢去冒犯的。地方法院更是服从大局,想方设法拒相关案件于门外。
  法律的作用,和法院在政府中的地位乃至国家的整个政治结构是密切相关的。近几年出现的少数几个环境公益案件(比如2009年的中华环保联合会起诉江阴港集装箱有限公司案),以及环保法庭在个别地方的设立,目前还都只是试探性的孤例,并未变成一般性的实践或规则。
  其实,从立法层面上讲,我国的相关法律体系已经取得了长足的发展。就程序法而言,除《民事诉讼法》,还专门制定了《海事诉讼特别程序法》,其中第四条规定由海事法院受理海事侵权案件,而第97条又专门规定了对船舶造成油污损害的赔偿请求,应当以谁为被告。就实体法而言,我国已经有了《海洋环境保护法》《石油天然气管道保护法》和《防治船舶污染海洋环境管理条例》等法律和行政法规,并且正在制定《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》。其中,2000年修订的国家《海洋环境保护法》中新增了第66条:“按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则,建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。”这为我国推行国际通行油污损害赔偿制度提供了法律依据。目前,一套以强制保险加赔偿基金为主体的油污损害赔偿制度正在形成。
  大连在推进相关制度建设上曾经做出过不少贡献,比如,大连海事局于2007年6月牵头制定了《小型无主溢油应急基金管理办法》,由大连海事局牵头、48家航运和船舶企业捐资25万多元成立基金会,在处理无主溢油问题上开了风气之先。
  但上述法律就其性质而言,多属于行政法的范畴,海事行政部门在涉及赔偿问题时也只是从行政监管的角度强制企业购买保险并向基金缴费。海洋环境保护法规定对造成海洋环境污染事故的单位可处以最高30万元的罚款,也只是行政罚款的上限,并不涉及民事赔偿。相关的民事赔偿应适用2010年7月1日起施行的《侵权责任法》。其中财产损失的赔偿数额,应当主要按照损失发生时的市场价格来计算。
  民事主体平等是整个民法体系的主要原则之一,哪怕是中石油这样对国家经济发展具有“战略意义”的巨型企业,当其成为侵权责任人的时候,也应当作为普通被告接受法院的审判。
  如今,企业社会责任已经成为公司治理中的重要课题。当中石油继续在各种“市值”排行榜上高居榜首的时候,我们不希望听到国际社会议论纷纷,说中国的企业是以对社会和本国人民严重不负责任的方式来累积财富的。
  作者为香港大学法律学院助理教授