《能源法》最快后年亮相 如何监管成最大考验
2007-12-4云南电力报
    面对中国经济强势增长和能源紧张的矛盾,《能源法》即将出台的各种消息牵动着社会各界的神经。近日,国家能源领导小组办公室副主任、《能源法》起草专家组组长徐锭明透露,《能源法》正式稿修订完毕,已印发200份发往各相关单位征求意见。但何时正式出台,《能源法》起草专家组副组长叶荣泗表示不太好说,最乐观的出台时间也要到2009年。除了出台前程序的复杂外,这部能源领域的基础大法还面临着诸多的争议和质疑。
    年底报送国务院审议
    据了解,这份征求意见稿共有15章132条,各章节依次为:总则、能源管理、能源战略与规划、 能源开发与加工转换、能源供应与服务、能源节约、能源储备、能源应急、农村能源、财税激励与约束、能源科技、能源国际合作、监督监察、法律检查和附则等。叶荣泗告诉记者,《能源法》在起草时非常重视借鉴外国的经验,包括美国能源政策法和日本新能源法在内的国际能源立法经验。但是由于所属的法律体系、国情的不同,只能借鉴而不能生搬硬套,所以这部征求意见稿规定了原则性的东西,实际操作性可能比外国的法律稍微差一点。
    该专家还透露,这200份征求意见稿分发给了各省级政府、参与《能源法》起草组的15个中央单位、各个全国性的能源行业协会以及大型能源企业,近期还将向社会全文公布征求意见。
    按照我国法律的立法程序,国务院有制定行政法规的权力,然后国务院可向全国人大或其常委会提出法律案,而后再由全国人大或其常委会表决并通过。目前《能源法》的立法工作还处在国务院系统的起草阶段,离正式成为法律还有很多程序要走。
    当前,能源问题不仅是世界普遍关注的话题,更是中国发展的“瓶颈”问题,虽然中国每年能源生产的总量在增加,能够满足眼前经济发展对能源的需求,但是以煤为主而可再生能源比重还很低的能源结构、油价高企等能源紧张的现状,如何为中国经济的持续发展提供稳定的能源动力保障是中国现在必须考虑的。因此要求《能源法》出台的呼声也越来越高,拥有这么一部能源基础大法的要求也越来越紧迫了。
    但是一部法律的产生不光是起草了就成功了,后面还有很长一段路要走。叶荣泗向记者介绍,“许多人包括我们参与立法的人都希望2008年就能出来,但实际情况是2009年能出来就很不错了。”按照原定计划,要在今年年底前形成送审稿,报送国务院审议。但是这个征求意见稿发送出去之后,特别是向社会公布之后,肯定会有很多意见。把这些不同的意见收集、反馈回来,再参照这些意见作修改,时间就非常紧迫了。再由国务院报送到全国人大,如果是全国人大常委会立法,一般也要经过三读程序,每读之间至少要三个月。在人大或人大常委会十分重视、及时列入立法计划的情况下,最快也只能到后年。
    监管面临考验
    据了解,《能源法》(征求意见稿)最引人注目的是第二章——“能源管理”。该章节明确规定了各级政府部门及其能源主管部门和协管部门职责及其协调机制、能源监管机构职责、能源行业协会作用,以及公众参与能源决策等内容。成立“能源部”作为主管部门来管理能源领域成为各界的共识。
    由于中国长期缺乏高效的能源政策,各行业都是各自为政,以自己的利益为重,整体的能源大盘缺乏统筹安排,部门之间的协调问题也是立法的困难所在。但恰恰能源行业在国家发展中占有举足轻重的作用,合理地配置资源和高效的管理才能使国家受益。
    据叶荣泗介绍,《能源法》起草时的思路是要“全面涵盖,突出重点,注重协调”。既要涵盖我国能源领域的行为与活动,同时要突出解决能源领域的重点问题,还要协调与单行法律、相关法律的关系。目前,与《能源法》相关法律主要的就有30多部,跟它们的协调,有一个原则叫“不冲突、不替代、基本不重复”。比如环境的问题最终也是个能源问题。我国可供开发的能源资源十分有限,在实际开发利用中,开发无序、资源利用率低、国家所有权益流失或受到侵害的情形屡有发生,而现有法律存在一定的缺陷,《能源法》力图根据《宪法》、《物权法》、《矿产资源法》的相关规定,在能源资源所有权及其实现方式上进行必要的制度创新。
    清华大学环境资源能源法研究中心教授马俊驹认为,能源法是一个交叉领域,即有关能源开发利用的各种法律关系的总和。能源问题不仅涉及到能源工业本身,对于经济安全、社会分配、环境保护乃至国际关系都有着牵一发而动全身的利害关系,需要以跨学科的视角来研究能源法问题。“一种好的能源法律制度将有助于中国经济社会的全面、协调、可持续发展。《能源法》能否避免先前能源立法的宿命,重整能源管理体制,理顺各个能源领域的政策措施,恰当地处理好各种关系正成为能源法的最大考验。”
    而对管理的重大考验就落在了“主管部门”身上。叶荣泗表示,在国家层面设置一个能源主管部门,其他众多涉及能源的部门如电监会、国土资源部属于协管部门;针对现在所存在的市场垄断性和市场机制失灵的问题,再建立一个相对独立的监管机构。主管、协管、监管,再加上行业协会的自律和社会公众的参与决策,这样就形成一个综合的能源管理体制。
    但这些只是设想,如果《能源法》出台了,最终格局会怎样,各专家也不太清楚。
    引入多元产权
    《能源法》(征求意见稿)的另一亮点是将在能源行业引入多元产权。另一位起草专家表示,“这一设计是想让外资、民资等多元资本能够进入能源领域,从而实现产权制度的多元化,体现市场在能源领域配置资源的基础性作用,也为多元主体进入参与公平竞争提供了条件。”但他同时表示,肯定不会完全开放,能源行业是特殊行业,关系到国计民生和战略安全,因此仍然实行国有独资或国有资本控股的产权制度。
    中国能源市场逐步开放是一个大趋势,目前煤炭和电力行业产权已经实现了多元化,中央、地方、外资、民营的都有。石油行业的市场销售环节也基本上放开了,加油站的产权结构里面也可以看到民营资本、外资的身影。马俊驹认为《能源法》应该承载的社会价值之一就是要促进经济的发展,市场化运作主要是为了提高能源的产供销效率从而增加能源供应。不能搞一家独大,垄断市场,引入多的投资者进行竞争能刺激市场的活力。
    中国电力发展促进会秘书长姜绍俊曾在老能源部(1988年-1993年)任职,他认为政府与市场的关系决定了政府的职能,能源行业是关系国家命脉的行业,国家仍然占主导地位,引入多元产权的意义不是太大。“鉴于目前经济猛增的势头对能源的迫切需求,要实现能源行业市场化的可能性更不大。”作为资深电力专家,他认为目前中国还不宜借鉴外国的经验搞能源市场化,“首先考虑的应该是能源要保证国家的经济安全”。
    起草历时近两年
    早在2005年5月,中国法学会能源法研究会受国家发改委能源局委托,在北京召开《中国能源法体系框架研究》课题开题会。同年10月又召开了第二次同一课题的开题会,这两次课题研究实际上是为起草能源法做了前期准备和铺垫。
    2005年10月,起草《能源法》得到温家宝总理亲自批示,起草工作由此进入快车道。
    2006年1月,《能源法》起草组成立。起草组由国家发展改革委主任、国家能源办主任马凯亲自担任组长。国家能源办、国家发展改革委、国务院法制办、财政部、国土资源部、科技部、农业部、商务部、国资委、环保总局、安全监管总局、电监会、全国人大财经委、全国人大环资委和中编办共15家单位为起草组成员单位,参与起草工作。
    至此,一个包括能源、经济、法律、公共管理在内的起草专家小组基本组建完毕,相关工作陆续展开。
    历经将近两年的时间,《能源法》起草工作已经经历了一稿、二稿、三稿、四稿、讨论稿多个版本,几经修改,最终形成现在的征求意见稿。可见,这份征求意见稿凝聚了起草专家们的心血。