澳大利亚海上石油天然气开发监管模式及启示
2005-8-5中国经济时报
    澳大利亚海上石油、天然气储量非常丰富,因此对海上油气资源的开发及安全监管就成为澳政府能源主管部门及油气行业监管机构的重要工作,其在这方面的成功经验非常值得我们借鉴。
  海上油气资源开发及监管概况
  澳大利亚所有矿产资源归人民所有,政府代表人民进行管理,但直到2005年1月1日之前,澳大利亚实行的都是联邦和州(或地区)两级管理体制,特别是石油天然气储量丰富的西澳大利亚、维多利亚州及北部地区政府对油气资源开发拥有实际的管理权。就海洋石油天然气事务来说,各州或地区有权在三海里范围内制定监管法律,联邦政府则对三海里范围之外的所有海洋石油事务上拥有监管权,这是载入澳“海洋宪法解决协议”的基本原则。但由于规模以上油气储量大部分在三海里之外,因此澳大利亚海上油气资源主要还是由联邦政府监管,同时联邦政府在一些具体的监管环节上还须与地方政府合作,各州或地区政府受联邦政府委托履行包括安全事务在内的所有日常监管权力。
  但不管是联邦政府还是州政府,澳大利亚油气监管的基本方针:一是政府决策,二是市场监管,三是企业竞争。即政府部门负责油气资源开发及运输、销售的政策制定,行业监管机构负责对油气市场运营情况进行监管,而参与油气市场竞争的企业尽管按市场规则进行经营活动。在这里政府的作用只是在市场出现问题时通过政策调整来干预企业的经营活动,以使市场恢复正常秩序。此外政府油气主管部门还要对监管机构实施监督,以保证其监管活动公正、公开及按法律程序进行。
  澳大利亚1967年出台了《水下石油勘探法》,根据该法律澳政府并不直接参与油气资源的勘探开发,只负责提供一个适合开发的宏观经济环境,并对油气资源的开发采取许可证制度,对有意参与油气资源开发的企业发放许可证,对外国投资者进行税收、利率等方面的政策制定和立法。
  但为减少企业投资的风险,政府还要负责油气储量的大方位的地质勘探,这也是政府提供的宏观环境的一部分,在此基础上向企业发放勘探许可证。企业通过竞争拿到许可证之后应承诺至少在许可证6年的期限里投入的资金和工作量,如果在这一期间没有找到油,应把许可证还给政府,如果找到的油量过少不具开采价值,可以要求政府放在保留名单中,一次5年期限,是介于生产与勘探之间的过渡期。在这一期间,企业要向政府承诺做商业开发的前期工作,五年后,企业可以根据情况要么申请直接开采,要么再申请第二个五年。如果找到了具有开发前景的油田,则可向政府直接申请开采许可证,这一许可证没有时间限制,企业拿到后即可进行商业性开采,但同时还要申请生产许可证及开采设施的修建、安装的许可证。
  澳大利亚对外国投资者也采取完全开放的政策,澳政府每年都公开对外发布油气勘探开发的招标信息,其中包括用于招标的区块和储量及有关政策规定。外国投资者可以直接参与竞标,一旦中标即可进行直接投资,享有同国内投资者同等权利。
  海上安全监管机构及安全立法
  从2005年1月1日起澳大利亚成立了一个新的油气资源的监管机构,即“国家海上石油安全局”(NOPSA),该机构是州、地区政府以及联邦政府监管机构的联合体,它作为惟一的全国性海上石油安全的监管机构取代了各州相互独立的监管机构。依前所述,澳大利亚海上油气监管在2005年之前基本实行的是两级监管,即根据实施《水上石油法》的行政性安排,联邦和州(地区)政府共同负责的框架下,各州(地区)负责日常安全监管决策及其制度和程序安排。但在1990年代发生的一次严重的海上石油安全事故后,澳大利亚政府开始对这一体制框架进行了重新评估,最终确立了全国统一的安全监管体制。
  “国家海上石油安全局”向澳大利亚能源部长联席会议负责。在部长联席会议之下有三个常设机构,即能源管理委员会、能源市场委员会、竞争和消费者事务委员会,但他们又是独立于政府的能源事务方面的监管机构。按现代监管理念就是政府的政策制定职能要与政策执行职能相分离,监管机构是负责政策具体执行的专门机构。按上述澳大利亚能源行业的管理架构,前两个层次即联邦政府领导人联席会议和部长联席会议都是政府的政策制定及政策执行的监督协调机构,是非常设的,但由负责能源事务的部门及其工作人员主持日常事务。而其之下的第三个层次的机构则是负责政策执行的监管机构,他们各自负责不同的能源监管事务。而2005年1月1日之后新成立的“国家海上石油安全局”同其他原有的三个机构一样是处于第三层次的、专门就海上石油安全进行监管的机构。
  “国家海上石油安全局”对所有涉及到海上油气勘探开发的安全事物进行监管,并根据监管实际问题对部长联席会议制定的政策提出意见。由于澳大利亚多数海上油气活动都集中在西海岸的西北大陆架,或者集中于维多利亚海岸的BassStrait,“国家海上石油安全局”总部设在沿海城市珀斯,并在墨尔本设有办公室,而在达尔文市也设有官员以负责对北部海岸地区的油气活动进行监管。
  “国家海上石油安全局”实行完全的成本回收制度,即其日常运作不依赖于政府预算,以向被监管者收取监管费维持日常工作运转,每年法定预算约800万澳元,主要包括油气运输管道监管收费,行业从业者安全规范审理收费等。
  对于海上油气资源的安全监管,澳大利亚还制定了一系列的法律、法规,例如2004年重新修订的、颁布于1967年的“水上石油法”及1993年制定的“水上石油监管条例(职业健康和安全)”、1996年制定的“水上石油监管条例(海上设施安全管理)”、2001年制定的“水上石油监管条例(管道安全)”和2002年制定的“水上石油监管条例(潜水作业安全)”等,“国家海上石油安全局”就是根据上述相关法律、法规而成立的。
  并且以上述联邦法律条文为依据,澳大利亚各州和地区还制定了专门针对本州(地区)的安全监管法规,这也为“国家海上石油安全局”对各州(地区)水域实施监管提供了法律依据,同时也确保在全国范围内建立统一的监管体制。
  安全规范承包监管模式
  安全规范承包监管模式是澳大利亚在1990年代中后期才开始实行的一种监管模式。这种模式在欧洲大陆比较盛行,目前新西兰、巴西等国的油气行业监管也实行这一模式。这是一种旨在充分调动被监管者责任感,在被监管公司自定安全规范基础上,监管机构进行评估、监督,以产生一种互动机制保证安全风险控制。国家海上石油安全局成立之前,澳大利亚政府专门就这一监管模式进行了评估,确认这是一种较为成功的监管方式,新的监管机构可以继续按这一模式运转。
  1、安全规范承包监管模式的概念和特点
  所谓安全规范承包监管模式就是一改传统的命令式监管,对监管机构来说,这是一种设定监管目标的、规定具体监管原则的,而不列举具体监管要求的监管方式。对被监管公司来说,就是以一种安全义务承包的方式,向监管者承诺企业应该达到的安全标准。即公司通过制定本公司的安全管理规范,并在得到批准的基础上,来履行安全防护义务。其目的是使企业把安全管理当作自己分内的事,是从事生产经营活动必须履行的义务。这种方式也使监管者执法更有针对性,目标和方向都更为明确。
  安全规范监管模式的特点:一是必须由企业自行制定,这里的基本原则是,谁制造了风险,谁就必须有能力控制风险。由于每个企业的每一套燃气设施或其他机器设备的使用年限、质量标准都不尽相同,只有企业经营者自己才最清楚其各自的设施存在那些危险,因而安全管理规范必须由企业自己来制定;二是安全规范必须明确燃气安全管理的关键方面,既要包括有关技术要求也要包括管理方面的要求;三是安全规范管理还必须明确关键环节的绩效要求,这样使企业及监管者都可以评估和测定其制定的安全规范的实际表现。总之,安全规范监管模式的核心要求是,被监管者必须说明其已经充分认识并且充分评估了所有可能发生的风险,并可能采取一切必要的措施将风险降到尽可能低的水平。并且随着海上油气勘探开发事业的发展壮大,企业的承包义务还应该加上健康和环保的内容,因此这一监管模式实际上是健康、安全、环保规范承包模式(以下简称安全包模式)。
  2、安全包模式的监管程序
  安全包实际是一种以预先防护为原则的监管模式,其监管程序是:先由公司制定健康、安全、环保方面的规范,再由监管机构进行评估,当安全规范足以保障企业安全运营时,监管者必须批准其规范。但如果规范未获批准,监管者必须指出规范的缺陷所在,相关责任人必须修改规范,这意味着企业经营者要制定更为严格的安全标准和改变其管理制度,直到其规范被认可。一旦评估认可后,由监管机构监督执行,以定期检查的方式确保企业经营者遵从其制定的安全规范。这种标准化的互动模式,增强了公众对有关责任人采取的风险控制措施的信心。
  可借鉴的经验
  总之,澳大利亚政府为了在海上油气的安全状况上最有效地体现成本效益原则,最终选择了实行全国统一的安全监管模式,实践证明安全包模式是海洋石油比较合适的监管模式,通过对行业行为的适当约束,可以实现国际水平的安全状况。
  并且根据澳大利亚的经验,实现有效的安全监管应具备以下前提条件:
  ——建立全国统一的、专门的安全监管机构,以统一协调不同地区的安全事务;
  ——建立明确的、有利执行的法律框架,以约束作业者切实履行其承担的责任;
  ——由富有才干和经验丰富的专家、技术人员组成高水平监管团队;
  ——监管机构的组织结构和管理体制要体现独立、透明、公开和成本效率原则;
  ——在履行法定职责和与企业打交道时,要有一个各方认可的绩效标准;
  ——必要时向企业及其员工授权,以识别和报告潜在的危害,并确保能够采取适当的控制措施;
  ——在安全、资格、环保和资源管理方面的审批程序要顺畅和协调,以确保海洋石油工业的项目开发不受到不应有的拖延。
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