用体制改革保障石油安全
2003-3-24

  国家计委能源研究所杨青发表文章论述用体制改革保障石油安全。
  一、解决石油供需矛盾的制度障碍

  我国的石油供应安全问题的存在有各种各样的客观、主观原因,但其中的制度障碍是十分关键的方面。

  一、充分利用国际市场石油资源的制度障碍。我国周边地区拥有丰富的石油资源,国内石油资源依然具有潜力,有充分利用国内外两种资源、保证石油多元化供应的条件,只要打破地区和行业垄断,抓紧健全市场机制,培育和发展统一、开放、竞争、有序的市场体系,鼓励国内外资本参与资源勘探开发和市场销售。就可以在国内形成有利于石油资源勘探开发、有利于吸引国外石油资源、有利于形成国家宏观调控、稳定国内石油供应的局面。但是,我国石油业仍然处于相对封闭状态,石油价格与国际石油市场挂钩,且石油进出口贸易仍然缺乏灵活性,用油企业难以有效利用国际石油市场的石油资源,并难以有效规避国际石油市场的贸易风险。我国石油工业走出去战略,也缺乏政府有效引导、协调和管理,制约了多元化利用国际石油资源。

  二、增加国内石油供应的制度障碍。直至今天,我国石油资源前景仍然十分广阔,我国石油工业将仍然处在发展和上升时期。20世纪80年代以来我国石油勘探开发出现的“僵持”局面,有技术问题、投入问题、资源问题,但最重要的还是缺乏一种有效的机制,制约了石油工业的发展。一方面,我国石油行业市场化进程远远落后于市场经济体制发展的要求,石油天然气等价格长期受到管制,产业准入受到严格限制。另一方面,我国的探矿权期限过长,石油资源管理薄弱,石油公司大量申报抢占勘探区块,资源难以得到充分利用。特别是我国石油公司改制上市后,原有的国家石油公司性质已经发生根本性改变,各石油公司更重视公司短期效益,难以兼顾长远发展和国家能源安全,风险勘探投入不够,影响了石油勘探开发进程。而且,我国石油资源的复杂性决定了石油勘探开发理论和技术的多样性,从体制上调动多方面力量参与我国的石油勘探开发,是我国有效快速发现石油资源的必要手段。一个竞争性的上游市场,有利于利用市场手段吸引国内外的多种理论、多种资金、多种经验、多种技术,达到多样化发展石油勘探开发业务的目的。

  三、国家对石油工业和石油市场管理体制的转变。随着国内石油公司的股份制改造和国家石油工业管理体制改革的进一步深入,原有的国家石油公司管理模式已不复存在,政府对石油工业和石油市场的管理难以适应石油业形势发展,继续完善石油业管理体系已是当务之急。能源在国民经济和社会发展中的基础性地位,以及能源建设项目的超长周期性,决定了任何一个国家的政府都不可能对其撒手不管。世界上绝大多数国家设有专门的能源主管部门,例如:美国的能源部、加拿大自然资源厅能源局、日本的经济产业省资源能源厅、德国的经济部、法国的油气管理局等,并设有相应的能源监管机构,如美国能源监管委员会、加拿大国家能源委员会等,对各国能源资源、开发、利用、运输以及进口进行规划管理和宏观调控。

  我国也有必要建立国家能源综合管理机构,协调能源工业、能源市场、能源对外合作、能源外交等领域的关系,确保能源长远发展和能源安全供应。能源是国家社会经济发展的基础,具有跨行业、跨领域、跨国界和建设周期长的特点,只有国家能源综合管理部门才能统一协调能源的生产、运输、贸易、市场、消费、法制、监管乃至外交,才能有效进行能源(各种能源类型和能源替代)长期规划,才能建立健全能源管理机制和监测监督机制,才能实现对能源危机的预警和应变。国家能源综合管理部门的存在是能源安全的基础,对安全问题的“不知”和“无知”是最严重的不安全。

  四、加入WTO后的政策调整。加入WTO后,我国石油工业和石油市场将迎来一个崭新的发展时期,中国经济与世界经济将进一步相互融合,国内石油企业的国际化与国内石油市场的国际化同时作用于中国经济。我国石油业的开放仅仅是时间问题,如何在十分有效的过渡期内建立健全石油业市场体系,是规范并繁荣全方位开放的国内石油市场的重要问题。因此,建立和完善国家对石油这一重要基础性商品的管理体制、安全机制和市场机制应当是解决国内石油供应安全的重要基础。

  二、应对“短期性”动荡的手段是建立完善的市场机制

  从近几年国际油价的发展轨迹看,随着世界产油国和消费国对石油市场认识的不断成熟和理性化,以及国际石油市场的不断完善,国际石油市场正在趋于成熟和稳定,类似1973-1985年的持续高油价再次重演的可能已经很小。

  从OPEC组织看,OPEC国家对国际油价的控制也相当成熟和理性,不仅没有响应伊拉克的“石油禁运”号召,反而继续坚持OPEC油价机制,积极履行稳定国家油价的职责。为缓解受委内瑞拉国内局势动荡和美伊局势紧张对国际油价的影响,欧佩克提高了石油生产配额,并希望挪威、俄罗斯和墨西哥等非欧佩克产油国家也采取相应的措施。沙特阿拉伯也多次表示“有能力同其他国家一起实现确保世界石油供应的承诺”。

  总之,总体上看,即使在目前战争阴影越演越浓的形势下,国际石油市场仍然是可控的,国际油价暴涨暴跌和石油供应中断局面一般也是短期的和暂时性的。而国际上应对短期石油的石油危机已经有相当成熟的经验和手段,除了主要石油消费国利用国家石油战略储备应对短期的石油供应中断(一般在90天左右)外,一个重要的手段就是成熟和完善的石油市场体系和市场机制,现在的国际石油交易市场,可以对未来几个月甚至两年内的石油价格进行锁定,有效规避了石油供应商、采购商和交易商的价格风险。

  三、加快石油市场化建设,利用市场机制应对危机

  我们应立即着手放松石油市场准入管制,放开石油终端销售市场,建立科学的现代石油市场,在对外开放之前首先对内开放。一方面,打破国内石油市场的地域垄断,放开石油价格,积极培养市场主体,从开放市场、完善和规范市场入手,制定市场规则,形成合理的、有序的竞争格局,比如将分别隶属于铁路、交通、民航、农业、林业等系统的石油专项用户的油品供应系统剥离出来,组建独立的石油销售公司,并享有石油进出口权,使之成为真正的石油市场主体,增强石油市场活力。同时,鼓励其他社会资金进入石油流通领域,或以自愿互利为原则,通过参股、控股、联营、收购等方式,整合社会力量,营造健康有序的石油市场。另一方面,建立起宏观调控机制,真正掌握住市场管理和调控权。

  在此基础上,形成我国自己的竞争性市场价格形成机制。我国是世界上成长较快的石油消费大国,石油消费的品种需求和地区差别十分巨大,形成我国自己的石油交易市场和报价系统意义重大。有必要建立国内石油现货和期货交易市场,达到发现价格、规避风险、跟踪供求、调控市场的目的,正确快速引导石油生产、经营和消费。现阶段,可以考虑从石油中远期合同交易开始过渡到石油期货交易,逐步形成既有即期现货、中远期和期货、期权等多种交易方式的复合石油交易市场体系。

  述评:我国石油供应的“危机”和隐患体现在多个方面。但从深层次看,严重缺乏的石油安全机制和市场机制是我国石油安全方面最值得关注的问题。集中和垄断不能带来资源和市场安全,相反,一个开放、有序的石油市场是供需双方和管理者正确把握市场信号、有序进行市场交易、有效规避市场风险、正确准确调控石油市场的基本前提。特别是在国际石油市场供大于求形势下,开放有序的市场有利于吸引更多、更稳定石油供应。

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