从最高院副院长最新讲话看城镇燃气特许经营权案件法院审判动向

2017-7-7讯腾博燃资讯 赵洪升

一、新闻报道
  为进一步研究我国PPP协议的性质、法律适用、争端解决机制等问题,争取更大层面共识,确保相关司法解释的制定具备坚实的理论和实践支撑,2017年6月21日上午,中国法学会行政法学研究会在京举办中国PPP协议发展及争端解决研讨会。最高人民法院党组副书记、副院长江必新应邀出席研讨会并作总结讲话。
  研讨会主要分为“PPP协议及争端解决国际比较”和“中国PPP协议发展及争端解决”两个板块。与会同志普遍认为,有必要进一步理清PPP协议的概念和适用范围,找准当前制约我国PPP模式进一步发展的障碍所在,对不同的争端解决模式进行充分的比较论证,努力构建科学合理、贴合实际的PPP协议争端解决机制,为我国PPP的持续健康发展提供良好的法治保障。
  江必新强调,建立健全符合中国实际的PPP协议争端解决机制,需要综合考量制度、文化、实践等多方面因素,进一步凝聚共识、统一认识。要充分研究建立和运用PPP机制的目的所在,反推实现目的的最优手段,避免陷入脱离既定目标的无谓争论。要准确把握PPP协议相对于一般民商事合同的特殊性,并在在选择、建立争端解决机制时予以充分关注和回应。要坚持问题导向,进一步梳理当前我国各类PPP协议在履行阶段所存在的突出问题,研究采取有针对性的解决措施。要高度关注公私法的融合发展趋势,不断统一和优化PPP协议争端的法律适用标准。要努力兼顾司法公正和司法效率,一方面依法妥善处理矛盾纠纷,另一方面防止诉讼久拖不决影响各方权益保障。要充分认识不同争端解决模式的优缺点,尤其是要预判制度选择所可能带来的弊端,并研究相应的配套措施,确保形成完善的法治保障系统。

二、江必新院长讲话对解决城镇燃气争端具有重要意义
  在谋求转变经济增长方式、减少地方政府债务的时代背景下,近年来,国务院及相关部委密集出台系列性政策文件,大力推广政府与社会资本合作(PPP)模式,地方政府也积极跟进,纷纷推介各类基础设施和公共服务项目,因此,2015年也被称为“PPP元年”。党的十八届五中全会进一步明确提出“创新公共基础设施投融资体制,PPP模式”、“创新公共服务提供方式,能由政府购买提供的,政府不再直接承办,能由政府和社会资本合作提供的,广泛吸引社会资本参与”。自此以后,相当长的一段时间内,政府和社会资本合作将成为包括城镇燃气供应在内的基础设施和公共服务供给的主导模式。
  在中央和地方大力推行PPP模式的大背景下,PPP业务发展迅猛,各地大型基础设施建设都在实行PPP模式,随之而来的是暴露出PPP业务存在的问题与弊端。尽管2015年5月1日开始施行的新《行政诉讼法》已将部分政府特许经营协议纠纷纳入了行政诉讼的受案范围之中,但由于PPP法制供给不足和司法审查经验不足,目前PPP案例在我国司法实践中数量不太多。经过近两年的时间,到如今,2017年中旬,大量因PPP协议导致的争端层出不穷,不断暴露出大量问题,使得PPP协议存在诸多法律风险。因此,我也把2017年称为“PPP争端爆发的元年”。
  城镇燃气项目发展较早,属于早期的PPP项目。在2012年就有大量案例,各地法院也有大量的判例,江必新副院长的讲话对解决城镇燃气争端具有重要意义。
  其在讲话中明确指出以下几点:
  1.要综合考量制度、文化、实践等多方面因素从而建立健全符合中国实际的PPP协议争端解决机制;
  2.要充分研究建立和运用PPP机制的目的所在,反推实现目的的最优手段;
  3.要准确把握PPP协议相对于一般民商事合同的特殊性,并在在选择、建立争端解决机制时予以充分关注和回应。
  4.要坚持问题导向,进一步梳理当前我国各类PPP协议在履行阶段所存在的突出问题,研究采取有针对性的解决措施。
  5.要高度关注公私法的融合发展趋势,不断统一和优化PPP协议争端的法律适用标准。
  江必新副院长的讲话对于解决城镇燃气争端提供了指导性的意见和大方向。有利于帮助城镇燃气争端的顺利解决。他强调PPP争端的解决要对症下药,有针对性的寻找解决方案,不断完善PPP相关立法,要制定PPP项目争端解决机制的理念与我所的总体办案和发展思路类似。都认为要认清PPP争端的特殊性,从当前爆发的突出问题中寻找有针对性的解决措施。


三、打赢政府并非解决PPP争端的正确思路
  对于PPP项目的纠纷,纠纷前期工作做得如何对案件的走向有至关重要的决定作用。即使案件最后走向诉讼,打赢了行政诉讼对于当事人来说并非是一件好事,行政诉讼就像是一枚核弹,其威力在于威慑而不是发射。前期通过策划获得政府最大的支持,让竞争对手去提起行政诉讼才是解决PPP争端的正确思路。
  接下来,让我们来通过一个案例,来看律师的策划工作对于解决PPP争端的重要性。
案情简述:
  新奥燃气公司与经商丘市人民政府授权的商丘市政公用事业管理局签订的《城市管道燃气特许经营协议》第3.3条约定,特许经营权行使地域范围为商丘市城市规划区内。该约定对于新奥燃气公司特许经营区域范围的面积及四至界定并不明确,而作为该协议内容的重要组成部分附件三“特许经营区域范围图示”,新奥燃气公司未能提供。由于双方当事人对于该协议授予新奥燃气公司特许经营的区域范围产生争议,且商丘市城市管理局、商丘市城乡规划局以及商丘市政府法制办公室对协议约定新奥燃气公司特许经营的区域范围也存在不同意见;法院认为依据当事人提交的现有证据不能明确界定新奥燃气公司特许经营的区域范围。
  新奥公司于2014年4月21日向河南省商丘市中级人民法院提起诉讼,商丘市中级人民法院于2014年7月5日作出一审裁定,以确认特许经营权范围为行政职权范围不属于民事案件审理范围为由,裁定驳回新奥燃气公司的起诉。
  新奥燃气公司不服一审裁定,向河南省高级人民法院提起上诉,河南省高院于2014年8月6日受理,并于2014年9月19日作出二审裁定,裁定驳回新奥燃气公司上诉,维持原裁定。
  新奥燃气公司不服二审裁定,向最高人民法院申请再审,最高人民法院于2015年10月16日作出裁定,以新奥公司的申请再审不符合法律规定的条件为由驳回新奥燃气公司再审申请。
本案的争议焦点:
  新奥燃气公司特许经营区域范围的界定
法院审理结果:
  关于特许经营区域范围的界定或确认问题,属于政府的行政职权范围,不属于民事案件审理的范围。最终,一审法院(河南商丘市中级人民法院)裁定驳回新奥燃气公司起诉。后新奥燃气公司上诉,但被二审法院(河南省高级人民法院)以相同的理由,裁定维持原判。之后,新奥燃气公司提起再审,再审法院(最高人民法院)以新奥公司不符合再审申请为由,裁定驳回商丘新奥燃气有限公司的再审申请。

案件评析:
  上述是一例因特许经营权区域界线不清而引起的侵权纠纷案件。在该案中涉及到特许经营权范围界定,两家燃气公司对抗以及燃气公司如何协调与政府的关系等一系列问题。对此,我将对该案件进行评述分析。(以下所做评析仅为个人观点,由于双方争议并未案结事了,我们作为第三方律师不便评析过多内容,所做评析也仅仅作为与各位交流学习之作,并不具备其他目的)
  该案对于城镇燃气特许经营权争端处理的重要启示:对于这类纠纷而言,案件启动之前的前期工作对案件的走向和结果都起到关键作用
  在该案件中,通过不同政府部门之间不同的表态,我们暂且推定新奥和昆仑均对相关部门做了沟通和说明,以期获得相关支持。根据裁判文书里所述情形,我们推测新奥燃气公司在案件启动之前与商丘市城市管理局做了充分沟通,商丘城市管理局发文支持新奥燃气公司对其享有特许经营权范围的主张; 昆仑燃气公司同商丘市规划局和商丘市政府法制办公室做了充分沟通,纷纷发文表示肯定新奥燃气公司享有特许经营权的范围仅为56平方公里。从中可以看出,双方都意识到了在案件启动之前的前期工作的重要性。对于这类涉及到公权力机关的纠纷,案件启动之前的前期工作对案件的走向和结果都具有十分重要的关键作用。
  城镇燃气项目属于政府和社会资本合作项目即PPP项目,参与PPP项目的运作,最重要的就是要同当地政府主管部门维系良好的合作关系,获得他们的支持,谁获得了政府的支持,可以说,谁就能获得最终的胜利。在相关案件启动前,燃气公司应当充分做好前期同主管部门的沟通工作,这些将对案件的走向和审理结果起到关键性作用。
  在商丘这个案件中,商丘市城市管理局、商丘市规划局以及商丘市政府法制办公室三个部门在地位上不分高低,由于政府内部各部门之间观点不一致,而最终也未能得到一个非常肯定的答案。法院作为审判机关,对于这类行政区划范围的认定,在各行政机关意见不一的情况下,也不希望亲自给出一个非常肯定的答案。  
  该类案件提起行政诉讼虽然是法律赋予的一条救济途径,但是不建议客户采取这一方式,在处理城镇燃气特许经营权争端中,我们始终认为行政诉讼是核武器,核武器的真正威力在于威慑,而不是真正启动,一旦启动这一程序,实际上对于当地政府和相关企业都是两败俱伤的。我们要让客户具备打赢行政诉讼的能力,但是要引而不发,要发挥创造性,为客户提供其他途径的解决方案。


四、总结
  目前有些PPP项目争端案件,案件当事人意图通过提起行政诉讼的方式解决争端,并且出现了多个政府败诉的案例。本所始终认为对于这类同政府打交道的案件,一旦发生纠纷,最重要的就是与政府调解协商,保持良好关系。最坏的解决方式就是提起行政诉讼,即使最后案件结果是赢了诉讼,但却会因此失去更多,甚至可能会断了自己的“财路”。律师在案件前期阶段应当充分进行策划以获得政府最大的支持,甚至进一步让竞争对手主动提起行政诉讼。
  当前中央政府以及相关立法执法机构已经充分意识到了PPP协议争端爆发的问题严重性,相信在未来一段时间内,有关PPP的立法将逐步完善、争端解决机制也将进一步得到确定,PPP争端能够更有针对性地得到解决,从而促进PPP模式的快速发展!这不仅使签署PPP协议的主体的合法权益得到保障,对于律师和执法机关来说,也有利于更有依据地去寻找争端的突破点从而解决纠纷。


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