三桶油共同参股广东省天然气管网是否涉嫌横向垄断?

2017-6-6讯腾博燃资讯 赵洪升

     一、热点事件回顾
    横向垄断协议是指同一产业并且彼此存在竞争关系的企业之间,为了避免或减少竞争风险,相互达成的排除或者限制市场竞争的协议,也即处于同一经营阶段的同业竞争者之间的垄断协议。横向垄断协议作为垄断行为的一种,受到《反垄断法》的规制,其行为会使消费者的利益受损。
    2017年5月初,中石油历时五年多终于决定入股广东省天然气管网,至此,广东省天然气管网也因此成为国内首个由三桶油共同参股的省级天然气主干管网,并且每过五年就通过约定供气量重新调整确定股比。许多业内人士纷纷表示,此举有利于加快天然气市场化改革,打破天然气行业垄断现象。然而此次改革之路究竟是变相垄断还是反垄断?在我看来,这无疑是一种变相垄断行为。本文将从法律角度对三桶油共同参股广东省天然气管网事件进行分析。


    二、广东省天然气管网成立后的股权变化及运营方式调整
    2008年3月,中海油、中石化和粤电集团共同出资、注册成立了广东天然气管网,负责规划、建设和运营广东省天然气主干管网,当时三方的持股比例分别为40%、30%和30%。
    2011年,广东天然气管网由代表广东省政府的粤电集团相对控股,其股权比例原则上保持不变,其他股东原则上以供广东气量为基础确定持股比例,并建立相应的股权比例调整的机制。
    2017年5月初,中石油决定入股广东天然气管网,持股比例为23%。中海油为第二大股东;中石油和中石化并列作为第三大股东。粤电集团、中海油、中石油、中石化的股比分别为28%、26%、23%、23%。
    此次除了中石油加入广东省天然气管网导致股权比发生变化,广东省天然气管网的运营方式也进行了重大的调整。采用“统筹调配”和“代输”相结合的方式。其中,“统筹调配”是指气源供应方提供一定比例气量交由广东管网统筹销售并输送给具备城市燃气经营权的各地级以上城市燃气公司,其范围限定在城乡居民生活及公用性质用气。原则上“统筹调配”用气价格由不同价格天然气的加权平均价加合理管输费构成,基本实行同网同价。“代输”是指广东管网按照气源供应方或用户的要求,提供代输服务,收取管输费,其范围覆盖全省工商业用气,实行市场运作。 实现上下游直接对接。“代输”费由合理成本加合理利润构成,具体价格和费用由省物价局核定。

    三、中石油入股广东省天然气管网究竟是变相垄断还是反垄断?
    目前,行业内人士多数表示中石油入股广东省天然气管网的举动有利于破除垄断,因为这种形式打破了传统天然气市场中统购统销、垄断经营,是市场化进程中迈出的重大一步,特别是对用量较大的工商业用户,逐步破除垄断,放开管制,实现上下游直接对接交易,是我国天然气市场化改革的必由之路。
    但在我看来,此举可能存在变相垄断之嫌疑。此次,三桶油集体参股广东省天然气管网的举动,看似是破除垄断,为天然气市场化改革铺路,但实则可能是换了一种方式的变相垄断。
    (一)三桶油涉嫌横向垄断
    三桶油在上游市场的垄断地位形成已久,在上游开采领域,三桶油作为国有巨头垄断,自然地在气源开采等方面占据着天然的垄断地位,形成了产业链的“大垄断”。现在,省管网也掌握在三桶油手中,三桶油从上游垄断变成上中下游垄断。从短期看,此举可能会导致天然气价格有所下降,但是从长期角度来看,三桶油此种行为涉嫌横向垄断,通过划分市场的方式,达到垄断目的。
    横向垄断协议是指,指具有竞争关系经营者之间达成的垄断协议。根据《反垄断法》第十三条 禁止具有竞争关系的经营者达成下列垄断协议:
    (一)固定或者变更商品价格;
    (二)限制商品的生产数量或者销售数量;
    (三)分割销售市场或者原材料采购市场;
    (四)限制购买新技术、新设备或者限制开发新技术、新产品;
    (五)联合抵制交易;
    (六)国务院反垄断执法机构认定的其他垄断协议。
    横向垄断协议作为垄断行为中的一种,是同业竞争者之间的协议。
    2013年8月12日,国家发改委布公告称,国家发改委对日本住友等八家零部件企业以及日本精工等四家轴承企业开出了一份总额为12.354亿元的巨额罚单,再次刷新了国家发改委对企业价格垄断行为处罚的数额最高记录。从法律角度来看,这八家零部件企业以及四家轴承企业构成了横向垄断协议。通过共谋、协商一致的方式固定产品价格,排除或限制相关市场内的竞争,并最终导致消费者利益的受损。
    2015年9月10日,广东省发改委对东风日产垄断案作出行政处罚,对东风日产汽车销售有限公司罚款1.233亿元,对广州地区17家经销商罚款1912万元。此次高达17家区域经销商集体受罚,是至今为止汽车反垄断领域对经销商处罚的最大规模。从法律角度看,这17家区域经销商自2012年4月至2014年7月,广州区域经销商在东风日产广州地区协力会组织下,多次召开会议,达成并实施了固定相关车型价格的垄断协议,违反了《反垄断法》第十三条的规定。
    由于横向协议具有排除、限制竞争效果明显、对市场竞争干预严重以及对消费者损害较大这些特性,因此往往被认定为是最为典型的垄断行为,在建立了反垄断法体系的世界各国,横向协议都是被重点监管的对象。
    三桶油作为天然气上游市场的市场份额绝对占有者,原本在上游市场就存在垄断行为,现在三桶油共同参与到天然气中游市场的省管网公司中。对于天然价格真的能事先管控与降低吗?抑或是打着市场化改革的旗号却做着变相横向垄断的事?
    (二)设立省管网公司模式存在垄断问题
    通过设立省管网公司,实现全省一张网,同时也是为了实现天然气价格改革目标的“管住中间,放开两头”,即放开气源和销售价格,由市场形成,政府只对属于网络型自然垄断环节的管网配属价格进行监管。意图通过设立省管网公司,通过对省管网公司进行监管,控制管输费,同时开放上游气源与下游天然气终端的市场化竞争,从而降低天然气价格,实现市场化交易。
    但是设立省管网公司也存在一些弊端:
    一方面,上游供气单位、省管网公司与下游燃气公司及直供用户存在矛盾。上游配套管道已经铺到市内,但因地方燃气公司之间因为同省级管网公司之间的矛盾无法同上游气源企业的管网直接对接,中间仍需省级管网公司铺设管道连接而产生矛盾。
    另一方面,省级管网公司同地方燃气公司关于城市燃气管网特许经营之间存在矛盾。因我国实行城市燃气管网独家特许经营制度,对于一些大工业用气项目或工业园区,省管网公司会选择直供。但是当省管网公司选择的直供项目在城市燃气公司特许经营范围内,则会产生冲突。
    上游气源企业通过长输管线将气源运输到各省市入口处,但是其必须通过中游的省级管网才能将气源运输至下游燃气企业。下游燃气企业在省级管网上开口获取气源。然而部分地方省级管网往往并不长,仅有几十米,但是因其作为市场中必不可少的一环,向下游燃气企业收取高昂的管输费。给下游燃气企业造成负担。偏离了原本希望维护下游燃气企业合法利益的目的。原本为抗衡上游油气垄断巨头、保护中下游利益的省管网公司,可能会演变为一个新的区域市场垄断者。
    (三)上游气源向大工业客户直供对下游市场造成威胁,形成垄断
    如上文所述,《广东省天然气主干管网建设运营模式方案》中提出的“代输”模式意指允许上游气源直接向大工业客户直供,而作为“中间商”的广东省管网仅仅收取管输费。且《方案》中还指出“对于“代输”气量,由气源供应方与各地级以上市城市燃气公司和其他用户直接签订购销合同,气源供应方或用户与省管网公司签订输送合同。对于城市管网供气范围内的大型工商业用户(可按用气量界定),可与气源供应方直接签订购销合同,再分别与省管网公司和本市城市燃气公司签订输送合同;或直接与本市城市燃气公司签订购销合同。”
    由此可见,省管网公司借“大客户直供”之名向下游延伸,和拥有特许经营权的城市燃气公司争夺区域内利润最为丰厚的工业大客户。上游气源可以直接与大工业客户签订直供的购销合同,跳过省管网公司与下游的城市燃气公司无疑对下游市场造成了威胁,大工业客户使用气量多,都是“用气大户”,现在上游气源可直接向大工业客户直供无疑抢夺了原本城市燃气公司的大客户,将逐步形成瓜分下游市场的局面。如此一来,下游市场会受到上游和中游市场的控制,三桶油将会形成上中下游全部垄断的局面,届时,气价一定不降反升。用户和城市燃气公司都会非常被动。

    四、广东省管网公司股比调整机制实质是三桶油变相进行横向价格垄断的手段
    根据《广东省天然气主干管网建设运营模式方案》中的相关内容,广东省管网公司由粤电集团相对控股,其股比原则保持不变;其他股东原则上以供广东气量为基础确定股比,并建立相应的股比调整机制。公司股比原则上每五年调整一次,在确保粤电集团相对控股的前提下,按前五年各方进入省主干管网的供气量总量所占比例为测算基准确定各方股比(粤电集团除外),具体调整方式另行协商;调整股比后由各方与省管网公司签订协议,约定未来五年的供气量不少于作为测算基准年(五年)的供气量,并设定相应约束条件。
    通过供气量确定股比,听起来似乎是想让三桶油之间形成“价格战”,从而降低气价。但在我看来,这其实是变相为三桶油共同实施横向价格垄断提供了一个很好的外表假象,是进行横向价格垄断的手段而已。三桶油之间通过协商定价,共同抬高气价的方式,实施横向垄断行为,并且每过五年就要根据供气量变化重新确定股比,也是为三桶油之间约定协商瓜分市场提供了机会和理由。
    在我看来,不管是采取“统筹调配”还是“代输”方式,即使上游气源向下游大工业用户直供都不可避免的要支付管输费,而管输费价格应如何确定?让我们一起看一下相关文件规定:
    2016年10月12日,发改委发布了《天然气管道运输价格管理办法(试行)》,其中对天然气管输价格的构成以及监管做了相关规定:
    第四条 管道运输价格实行政府定价,由国务院价格主管制定和调整。
    第五条 管道运输价格管理遵循准许成本、合理收益、公开透明、操作简便的原则。
    第七条 管道运输价格管理原则上以管道运输企业法人单位为管理对象。油气田周过管网可视同为独立法人单位,实行单独管理。
    第八条 管道运输价格按照“准许成本加合理收益”原则制定,即通过核定管道运输企业的准许成本,监管准许收益,考虑税收等因素确定年度准许总收入,核定管道运输价格。
    第九条 管道运输企业的管道运输业务年度准许总收入由准许成本、准许收益以及税费组成。其中:
    (一)准许成本即定价成本,包括折旧及摊销费、运行维护费,由国务院价格主管部门通过成本监审核定。
    (二)准许收益按有效资产乘以准许收益率计算确定。有效资产指管道运输企业投入、与输气业务相关的可计提收益的资产,包括固定资产净值、无形资产净值和营运资本,不含政府无偿投入、政府补助、社会无偿投入形成的固定资产和无形资产,储气库、液化天然气接收站资产,以及从管道运输企业分离出去的辅业、多种经营等资产。
    固定资产净值和无形资产净值通过成本监审确定’营运资本按运行维护费的20%确定。
    准许收益率按管道负荷率(实际输气量除以设计输气能力)不低于75%取得税后全投资收益率8%的原则确定。
    (三)税费包括企业所得税、城市维护建设税、教育费附加等。
    第十条 管道运价率按管道运输企业年度准许总收入除以年度总周转量计算确定。总周转量为管道运输企业拥有的所有天然气管道周转量之和。
    单条管道周转量=管道实际运输气量×平均运输距离
    管道实际运输气量为出口气量或委托运输气量。管道负荷率低于75%的,按75%负荷率对应的气量计算确定管道运价率。
    第十一条 管道运输企业根据国务院价格主管部门制定的本公司管道运价率,以及天然气入口与出口(以城市为单位)的运输距离,测算确定本公司不同管道的具体运输价格,并形成本公司管道运输具体价格表。
    管道运输企业从同一入口通过两条及以上管道向同一出口供气的,根据运输气量加权平均确定统一的价格。呈环状结构、难以确定入口与出口距离的输气管道,国务院价格主管部门核定企业年度准许总收入后,可根据实际情况具体确定管道运输价格形式,实行同网同价,也可按距离或区域确定价格。
    第十五条 管道运输价格的制定和调整,由国务院价格主管部门主动实施,也可由管道运输企业向国务院价格主管部门提出建议。新成立管道运输企业投产运行前,应主动向国务院价格主管部门提出定价建议。
    第十六条 管道运输企业可直接向国务院价格主管部门报送定调价建议,或通过控股母公司、注册地所在省级价格主管部门向国务院价格主管部门报送定调价建议。
    第十七条 管道运输企业应在每年6月1日前,按照国务院价格主管部门制定的管道运输成本价格信息编制和报送规范的要求,向国务院价格主管部门报送投资、收入、成本等相关信息和材料。
    由此可见,《办法》制定了一个科学、体系化的长途天然气管输成本核算规则以及长途天然气管输价格调整的长效机制,特别是长途天然气管输价的独立核算,为将来政府监管自然垄断环节提供了基本规则。无论天然气管道将来如何独立,业务分开、法人分开还是财务独立,独立核算是必须要开展的一项工作。但《办法》对天然气长途管输价的涨跌影响很难一概而论。三桶油入股广东省管网可以通过调整管输费排斥竞争者,不仅能占据更多的市场份额也能抵消省管网向社会开放的压力。
    五、总结
    综上所述,三桶油共同参股广东省天然气管网,从表面看能够形成多家竞争机制,扩大中石油下游客户群,在一定程度上,有破除垄断的作用;但在我看来,实际上这不过是掩饰三桶油进行横向价格垄断的假象。从原本在上游市场占据绝对垄断地位,到如今共同参股广东省管网可能导致中游市场的垄断,继而通过大工业客户直供占据下游市场份额,抢夺城市燃气公司的大客户导致下游市场的垄断。这一步步棋都不可避免的表现出三桶油未来形成垄断的趋势,对于用气方以及城市燃气公司来说,气价不降反升,看似“美好”的改革措施可能会使其遭受巨大的冲击。此次,三桶油共同参股广东省管网是打着为天然气市场化改革铺路的旗号进行的,天然气市场化改革若朝着这个方向发展,其弊端迟早会显露出来,到那时,如何破除这样全面垄断的局面,我不禁为此感到担忧,具体后续会如何运行发展,也让我们静观其变,拭目以待。

 


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