商丘新奥燃气与昆仑燃气打到最高院的特许经营权争端案件到底谁是赢家?

2017-4-21赵洪升 讯腾博燃资讯

诉讼当事人
  商丘新奥燃气有限公司与商丘昆仑燃气有限公司

案情简述
  新奥燃气公司与经商丘市人民政府授权的商丘市政公用事业管理局签订的《城市管道燃气特许经营协议》第3.3条约定,特许经营权行使地域范围为商丘市城市规划区内。该约定对于新奥燃气公司特许经营区域范围的面积及四至界定并不明确,而作为该协议内容的重要组成部分附件三“特许经营区域范围图示”,新奥燃气公司未能提供。由于双方当事人对于该协议授予新奥燃气公司特许经营的区域范围产生争议,且商丘市城市管理局、商丘市城乡规划局以及商丘市政府法制办公室对协议约定新奥燃气公司特许经营的区域范围也存在不同意见;法院认为依据当事人提交的现有证据不能明确界定新奥燃气公司特许经营的区域范围。
  新奥公司于2014年4月21日向河南省商丘市中级人民法院提起诉讼,商丘市中级人民法院于2014年7月5日作出一审裁定,以确认特许经营权范围为行政职权范围不属于民事案件审理范围为由,裁定驳回新奥燃气公司的起诉。
  新奥燃气公司不服一审裁定,向河南省高级人民法院提起上诉,河南省高院于2014年8月6日受理,并于2014年9月19日作出二审裁定,裁定驳回新奥燃气公司上诉,维持原裁定。
  新奥燃气公司不服二审裁定,向最高人民法院申请再审,最高人民法院于2015年10月16日作出裁定,以新奥公司的申请再审不符合法律规定的条件为由驳回新奥燃气公司再审申请。

案件争议焦点
  新奥燃气公司特许经营区域范围的界定

法院审理结果
  关于特许经营区域范围的界定或确认问题,属于政府的行政职权范围,不属于民事案件审理的范围。最终,一审法院(河南商丘市中级人民法院)裁定驳回新奥燃气公司起诉。后新奥燃气公司上诉,但被二审法院(河南省高级人民法院)以相同的理由,裁定维持原判。之后,新奥燃气公司提起再审,再审法院(最高人民法院)以新奥公司不符合再审申请为由,裁定驳回商丘新奥燃气有限公司的再审申请。

案件评析

    上述是一例因特许经营权区域界线不清而引起的侵权纠纷案件。在该案中涉及到特许经营权范围界定,两家燃气公司对抗以及燃气公司如何协调与政府的关系等一系列问题。对此,我将通过以下几点对该案件进行评述分析。(以下所做评析仅为个人观点,由于双方争议并未案结事了,我们作为第三方律师不便评析过多内容,所做评析也仅仅作为与各位交流学习之作,并不具备其他目的)
 
一、新奥燃气公司从表面看并未赢得诉讼,但诉讼结果对其是有利的
  (1)新奥燃气事前同政府部门做了沟通工作但工作未做充分——商丘市城市管理局发文肯定新奥特许经营权范围,但商丘市规划局和商丘市政府法制办公室却持相反意见
    该案是由于新奥燃气公司起诉而启动,因为昆仑公司已经在商丘市城市规划区域内进行铺设管道、销售管道燃气等行为。新奥燃气公司认为昆仑燃气公司侵犯了它的特许经营权地位。
    该案的核心问题即新奥燃气公司的特许经营范围的认定。为此新奥燃气公司提起诉讼。在诉讼中,作为代表市政府管理城市管道燃气的主管部门——商丘市城市管理局对于双方争议态度十分明确,其认为昆仑公司在新奥燃气公司经市政府授权的商丘城市规划区域内经营,侵害了新奥公司的合法权益,应予停止。同时肯定了新奥燃气特许经营权范围为包括王坟乡在内的496.51平方公里。
    并且其分别于2010年12月21日向睢阳区政府发出的商城函(2010)38号文件,明确了“新奥公司拥有的城市管道燃气特许经营范围已经涵盖了睢阳产业集聚区。”2012年2月10日,向市政府出具的《关于维护城市管道燃气特许经营权的调查报告》中指出:“根据市规划局提供的《商丘市(2005-2020)城市总体规划》,新奥公司的经营范围应涵盖睢阳产业集聚区。睢阳区政府在产业集聚区建设管道燃气违反了商丘市政府与新奥公司签订的《管道燃气经营协议》,也违反了《城镇燃气管理条例》。”
    由此可以看出,在诉讼之前,新奥燃气信心满满,已经同当地燃气主管部门即商丘市城市管理局作过沟通工作,且该市城市管理局也采纳了新奥燃气公司的观点,为其发文肯定特许经营权的范围。
    但是商丘市城市管理局仅仅只是商丘市政府的一个内设机关。一方面,当地政府并未发文肯定其特许经营权范围;另一方面,商丘市城乡规划局于2013年6月28日向商丘市政府出具的《关于商丘燃气管理若干问题的情况说明》,该说明指出:“根据特许经营协议的签署日期和起始时间,商丘城市规划区域的认定应适用于河南省人民政府1995年批复的《商丘城市总体规划(1993-2010)》版所确定的城市规划建设用地范围,面积为56平方公里。商丘市政府法制办公室于2014年3月24日《关于新奥燃气与昆仑燃气就管道燃气特许经营范围争议的处理意见和建议》中也明确赞同商丘市城乡规划局关于上述特许经营范围的界定意见,同时指出上述协议约定的“商丘城市规划区域内”实际应指《城市规划法》所指城市规划区中的城市市区。因此,新奥公司与商丘市市政管理局签订《管道燃气经营协议》的有效经营区域范围应为56平方公里以内。这一认定实际上是对新奥燃气非常不利的。
    可见,商丘市规划局和商丘市政府法制办公室认为新奥燃气公司的特许经营权范围仅为56平方公里,同商丘市城市管理局持相反意见。
    对于新奥燃气公司来说,他注意到了在诉讼前要同相关政府主管部门进行沟通以获得他们的支持,可以肯定的是他做了前期工作,但是前期工作做的并不充分。
    赵律师点评:新奥燃气低估了本案中特许经营权争端斗争的复杂性,更低估了政府部门之间协调的难度,自认为凭借商丘市城市管理局对己方有利的相关意见,便可以轻易将昆仑燃气侵权事实予以认定,忽视了对于政府法制、规划等其他部门的沟通协调工作,更为要命的是在案件的审理过程中,曾经参与新奥燃气特许经营权协议签署的相关官员明确作证,新奥燃气的特许经营权协议中是有附图三的,对于特许经营权的范围已经做了明确界定。
    事实上,从各个部门对于特许经营权范围的表态来看,在新奥燃气提起诉讼之前,新奥就已经陷入了被动,新奥提起诉讼有“以攻代守”的意思,至于不惜申请再审到最高人民法院,也是在表明一种强硬斗争的态度。
 
  (2)法院以该案不属于民事案件审理范围而驳回新奥燃气的起诉实则对新奥燃气来说也算是一个有利的诉讼结果
    该案经过一审和二审,一审法院认为对于行政区划的认定属于行政职权范围,不属于民事案件审理范围而驳回新奥燃气的起诉;二审法院审理后驳回新奥燃气的上诉,维持了原裁定。
    当初,新奥燃气同商丘市政府签订的《管道燃气经营协议》中存在“附件三”,——特许经营区域范围图示,能够证明新奥公司的经营区域范围,因该证据对新奥公司不利,新奥公司在原审中拒不提供。
    新奥燃气公司的特许经营权范围实则应当根据河南省人民政府1995年批复的《商丘城市总体规划(1993-2010)》版所确定的城市规划建设用地范围,面积为56平方公里。法院对此并未认定,并驳回起诉。
    赵律师点评:这一诉讼结果表面上看新奥是输了,诉请没有获得任何支持,但是正如上文所述,实际上诉讼前官方对于新奥燃气特许经营权的范围界定已经出现对新奥不利的情形,诉讼后新奥更是陷入了被动,对新奥燃气公司来说,这已经算是一个十分有利的诉讼结果。法院的审理结果导致城市规划建设用地范围的56平方公里与昆仑燃气享有特许经营权的王坟乡区域这两个区域的中间部分区域的特许经营权归属变得模糊,双方都有希望抢占这片区域的特许经营权,获得市场。

二、该案对于城镇燃气特许经营权争端处理的重要启示:对于这类纠纷而言,案件启动之前的前期工作对案件的走向和结果都起到关键作用
    在该案件中,通过不同政府部门之间不同的表态,我们暂且推定新奥和昆仑均对相关部门做了沟通和说明,以期获得相关支持。根据裁判文书里所述情形,我们推测新奥燃气公司在案件启动之前与商丘市城市管理局做了充分沟通,商丘城市管理局发文支持新奥燃气公司对其享有特许经营权范围的主张; 昆仑燃气公司同商丘市规划局和商丘市政府法制办公室做了充分沟通,纷纷发文表示肯定新奥燃气公司享有特许经营权的范围仅为56平方公里。从中可以看出,双方都意识到了在案件启动之前的前期工作的重要性。对于这类涉及到公权力机关的纠纷,案件启动之前的前期工作对案件的走向和结果都具有十分重要的关键作用。
    城镇燃气项目属于政府和社会资本合作项目即PPP项目,参与PPP项目的运作,最重要的就是要同当地政府主管部门维系良好的合作关系,获得他们的支持,谁获得了政府的支持,可以说,谁就能获得最终的胜利。在相关案件启动前,燃气公司应当充分做好前期同主管部门的沟通工作,这些将对案件的走向和审理结果起到关键性作用。
  在商丘这个案件中,商丘市城市管理局、商丘市规划局以及商丘市政府法制办公室三个部门在地位上不分高低,由于政府内部各部门之间观点不一致,而最终也未能得到一个非常肯定的答案。法院作为审判机关,对于这类行政区划范围的认定,在各行政机关意见不一的情况下,也不希望亲自给出一个非常肯定的答案。
 
三、该案在新《行政诉讼法》出台后进行审理,可以采取行政附带民事的方式提起诉讼
    在该案中,法院认为案件的核心问题即新奥燃气公司特许经营权范围的界定,法院审理后认为这属于行政职权范围,不属于民事案件审理的范围,故裁定驳回新奥燃气公司的起诉。最后的审理结果可以看出,法院对于该案实际上并没有给出任何实质性的答案,该案的争议焦点仍未得到解决,使其处于一个模糊不清的地带。
    由于该案最终是在2015年10月16日作出裁定。新《行政诉讼法》于2015年5月1日生效。在新生效的《行政诉讼法》第六十一条中明确规定:在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。
    对于该案的当事人其实可以选择通过行政附带民事的方式提起诉讼,一并解决纠纷。在审理过程中,先对行政纠纷做出认定,确定新奥燃气公司享有的特许经营权的范围,再解决民事纠纷,看昆仑燃气公司是否对新奥燃气公司构成侵权。从而使得纠纷得以顺利解决。(当然,这仅是我个人的观点,仅仅是从第三方角度进行评析,具体操作还是得两家公司根据实际情况自行处理)
    赵律师特别提醒:该类案件提起行政诉讼虽然是法律赋予的一条救济途径,但是本律师不建议客户采取这一方式,在处理城镇燃气特许经营权争端中,我们始终认为行政诉讼是核武器,核武器的真正威力在于威慑,而不是真正启动,一旦启动这一程序,实际上对于当地政府和相关企业都是两败俱伤的。我们要让客户具备打赢行政诉讼的能力,但是要引而不发,要发挥创造性,为客户提供其他途径的解决方案。
 

四、在特许经营协议中约定“特许经营区域范围随辖区调整而调整”或“特许经营区域范围随规划的变更而变更”是否有效?
    关于这个问题,正如本文开篇所述,鉴于双方并未结束相关纠纷,我们不做任何评述。
 
五、总结
  对于诉讼双方来说,从某种程度上来说双方都获得了满意的答复,昆仑燃气得以继续在其享有特许经营权的范围内从事燃气经营活动而不会构成对新奥燃气公司特许经营权的侵犯;新奥燃气虽然未能将自己的特许经营权的范围通过诉讼的方式予以确认,但是也使得新奥燃气与昆仑燃气两者特许经营范围的中间地带成为交叉区域,新奥燃气仍可通过先将管道铺设过去的方式抢占该块底盘的特许经营权。最后,通过该案件,我还是想强调的是,对于特许经营权相关的纠纷或者扩大地说,对于PPP项目的纠纷,纠纷前期工作做得如何对案件的走向有至关重要的决定作用。

 


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