看美、俄、欧如何管理天然气管网

2016-1-14《国际石油经济》
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  目前,随着我国天然气工业的快速发展,以及煤制气、煤层气、致密气、页岩气的逐步开发利用,众多小型油气资源开发商迫切需要利用全国管网系统及设施运输和储存资源,我国长输油气管网管理模式改革已被提上重要议事日程。本文归纳比较美国、俄罗斯和欧盟国家天然气管道运输业的发展历程与运营管理模式,为现阶段我国油气管网建设和运营模式的改革提供可资借鉴的经验。
  一、世界油气管道运输业发展的阶段性特征
  纵观世界油气管道运输业的发展历程,大致可分为三个阶段:初始期、成长期和成熟期。在不同阶段,油气管网的市场结构特征不同,竞争状况不同,规制的重点不同,政府的政策导向也有相应区别(见下图)。

  1.初始期
  在油气管道运输行业建设与发展的初期,基础设施比较匮乏,市场规模小,只有少数市场参与者,市场法规不健全,投资风险较大。在此阶段,各国普遍采取鼓励投资基础设施的政策,给投资者一定的优惠。多数国家油气开发生产与管道运输一体化发展,以增强投资的抗风险能力,保证投资者能够收回投资。例如,美国在管道建设初期,油气生产、运输和配气等职能之间没有明确的划分,各油气公司业务大量重叠,有些公司或其关联公司同时从事两三个板块的业务;2000年10月以前,英国天然气的勘探、生产、运输、配送和供应均由英国天然气集团(BG)负责。
  2.成长期
  在油气管道运输行业的成长阶段,随着基础设施的发展完善,市场参与者日益增多,市场竞争加剧,基础设施建设投资风险降低。在此阶段,油气管道仍然主要依靠油气生产商建设和运营,但开始有新的独立管道投资商进入。例如,美国自1872年第一条管线建成后,直至1938年才出现独立的管道公司,专门从事管线网络和存储设施管理。
  3.成熟期
  油气管道运输行业进入成熟期后,油气市场和基础设施都已经达到一定规模,众多市场参与者竞争激烈。在此阶段,油气上游环节引入竞争,油气供应业务和管输业务分离,管道运输实行专营。例如,美国目前的管道运输业务彻底与供应、销售业务分离,全国拥有众多专营性油气管输公司,由联邦和州两级政府监管,市场完全开放,管网运营良好。英国天然气集团在2000年10月将天然气运输业务划归新成立的上市公司Lattice,并成立了下属专门负责运营天然气长输管道和绝大部分地方配气管网的Transco公司。
  与美英情况不同,法国既有上中下游一体化的道达尔、苏伊士燃气等公司,也有独立的管道公司经营国内的油气管网系统。根据欧盟的要求,法国政府修改了相关法律法规,确认了第三方准入权。
  二、美俄欧天然气管网运营管理模式比较
  各国油气管网的运营管理具有各自的特点。从世界范围看,美国、俄罗斯和欧盟国家油气管网较发达,这些国家和地区的油气管输基础设施规模和复杂性都居世界前列,其建设发展模式具有较强的代表性。原油、成品油管道主要依附于油田、炼厂、油库等,建设发展模式比较固定和简单;天然气管网比较复杂(见下图),建设发展模式多种多样,有必要进一步分析探讨。

  1.美国自由市场经济高度发达,天然气管网的管理模式属于完全市场型
  (1)运营模式
  美国天然气管网的运营模式属于完全市场型,管道运输与销售业务彻底分离,全国拥有众多专营天然气管输公司,由联邦和州两级政府监管,市场完全放开,管网运营良好。在美国,提供天然气管道运输服务的,既有众多私人所有的独立管道运输服务公司,也有综合能源公司的专业子公司,各类公司需取得许可证才有资格参与天然气运输。
  为防止这些管道公司滥用自然垄断地位操纵收费价格、阻止管网使用者公平进入,美国政府规定,一切需要管输服务的企业都有权进入管网;在运输容量有限而要求提供运输服务的企业过多时,则按比例分配运输容量。在保护管网用户和消费者利益不受侵害的同时,须确保管道经营者获得合理的回报,以便提供长期稳定的石油天然气运输和配送服务,在市场需求增加的情况下,具备提高运输量和扩大服务范围的经济实力。
  (2)监管机制
  政府设立了专门独立的能源主管部门和能源监管机构。能源主管部门——美国能源部,主要负责能源发展和安全的大政方针及相关的政策研究和制定;能源监管机构——联邦能源监管委员会,主要负责具体的监管政策的制定和执行。各州也设立了相对独立的监管部门,形成了联邦与州两级层次鲜明、职责清晰的管理体制。监管机构独立于政府并具有司法审判功能,对油气管网建设、运营、准入、安全、环保、运输价格和服务等行使审批权和独立监管,有效地保证了政府的能源政策的落实。
  2.俄罗斯天然气管网实行独家垄断型管理模式,上中下游业务一体化运营
  (1)运营模式
  受前苏联计划经济的影响,俄罗斯天然气管网始终由政府统一管理,国家干预性极强。天然气管道系统全部归俄罗斯天然气运输股份公司垄断经营,该公司隶属于上中下游业务一体化的国有垄断性公司——俄罗斯天然气工业股份公司(Gazprom)。至今,俄罗斯政府仍坚持,建立统一供气管网系统是发展天然气工业的基础,也是合理调配能源、提高供气可靠性和安全性的重要保证,是符合俄罗斯国情的选择。未来一段时期,Gazprom对天然气管输业务的垄断地位不会改变。
  (2)监管机制
  俄罗斯天然气运输业务的监管方式是国家行政管理与监管机构调控相结合,即由政府部门——燃料动力部实施监管职责,由相对独立的监管机构——能源署进行调控。燃料动力部代表国家控股天然气工业股份公司,负责制定天然气行业的发展战略规划,并与油气运输公司一起发布石油天然气行业规章;能源署负责调整天然气的工业和民用批发价格、天然气干线管道和地方管网的运费,协调解决运输公司与油气公司之间的纠纷等。目前政府已经颁布多项法规,强制管道开放和用户的公平进入。
  3.欧盟各国天然气管网多种管理模式并存,既有市场型,也有垄断型
  (1)运营模式
  欧盟各国天然气管网的运营模式大致可分为以下三种。
  第一种是以德国为代表的私营模式。德国的长输管网由多条私营管道组成,每条私营管道由一个公司垄断运营。政府通过授权经营和优惠财税政策等鼓励投资,通过价格等方面的管制,保护消费者利益,促进市场有序发展。
  第二种是以英国、意大利和法国为代表的国家垄断模式。由国家对基础设施进行大规模的投资,依靠国家垄断的力量使天然气产业步入成熟期。英国在天然气产业进入成熟期后,对国有公司进行了私有化,并逐步放开市场,引入第三方供应者。意大利和法国继续采用国家垄断模式运营天然气管网,只是在欧盟建立统一天然气市场的背景下才迈出开放的步伐。
  第三种是以荷兰为代表的混合运营模式。由国有资本和私人资本合营的管网公司共同经营天然气管输业务。
  (2)监管机制
  欧盟天然气管网监管机构包括欧盟委员会和各成员国政府监督机构。欧盟委员会主要负责制定政策法规和发展战略规划,监督法令执行,并将有关情况向欧洲议会和欧盟理事会汇报。各成员国政府监督机构主要负责争议处理,建立透明、有效的监管及控制机制,各环节业务分开,管道向第三方开放。
  4.美俄欧天然气管网运营管理模式优缺点分析
  美国、俄罗斯、欧盟天然气管网的运营管理模式各有其优缺点(见下表),不同国家和地区,特别是资源国与消费国、发达国家与发展中国家、油气富集区与匮乏区,由于各自的国情不同、资源状况不同、所处的管道行业发展阶段不同,油气管网运营模式和监管机制存在较大差异,不存在普适的最优模式。

  三、中外油气管网的政策与监管比较
  从国外发达国家油气管网的管理经验来看,各个国家的油气管网不论采取何种经营模式,都受到政府的大力支持与严格监管。
  1.国家层面的管网规划
  欧美各国在管网建设初期就以国家为主导进行主、干支线的整体规划,建立了合理的油气供给格局。我国油气管网规划是由各石油公司自行规划上报国家能源局汇总,不是真正意义上由国家主导的全面系统规划,容易导致重复建设,造成资源浪费。在现阶段油气管网规划中,与干线配套的支干线、支线以及配气管的同步规划建设不尽如人意,不利于管网的整体优化,影响管网输送能力的提高与输送成本的降低。
  2.管道投资主体多元化
  在国际上,管道建设投资的一大特点就是投资主体的多元化。俄罗斯鼓励国内外私营公司参与管道建设,连接美国和加拿大的油气管道就是通过合资建设、运营的。近年我国油气管道建设的投资主体也开始呈现多元化发展的态势。
  2010年,被称为“新36条”的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展若干意见》公布,支持民间资本参股建设原油、天然气、成品油的储运设施及网络。
  2012年,西气东输三线工程正式引入民营资本,成为国内管网融资创新的范本。
  2013年,中国石油与泰康资产、国联基金签署油气合资合作战略协议,引入600亿社会资金成立了中石油管道联合公司,运营5条天然气管道、5条原油管道和5条成品油管道。但是,我国油气管道行业相比其他行业投资回报率较低,资金周转慢,阻碍了民营资本及社会其他资本的投资意愿。
  3.油气管输定价机制
  油气管输定价直接影响着油气管道的建设与发展,各国都有一套科学、合理的运输和配送费率机制,国外发达国家均对油气长距离管道运输费率及服务标准实行了较为严格的监管。我国管道定价未能充分兼顾现有国情和市场经济规律。以天然气管道为例,国内新增天然气资源及陆上管道引进资源主要在西部,远离东部主要消费市场,天然气运输成本较高。而且,我国对油气管输费的动态管理与调控机制缺位,管输费不能随管输成本、供求关系和物价波动等变化进行适当调整,管输企业运营承担着较大成本压力。
  4.管道建设征地用地
  管道运输属于国家交通运输体系,管道系统是国家的基础设施。国外发达国家对管道建设项目征地均给予政策支持,并有明确的征地补偿标准。我国现行管道建设用地还是按工业建设项目用地对待,或者通过土地评估机构估价,或者由管道企业与地方政府谈判确定征地补偿额度,最终以地方政府文件的形式执行,一地一价,缺少统一的价格标准。长输管道项目一般要经过多个不同行政区域,各地核准政策不一致,项目核准周期长,管道建设征地缺乏政策支持与制度保证。
  5.政府监管法律法规
  为了实现政府依法监管,企业依法经营,市场参与者公平竞争,国家、企业、消费者利益有效平衡的行业目标,各国普遍制定了适应本国国情的能源法律法规。例如,美国的《能源部组织法》、《天然气政策法》,英国的《公用事业法案》、《天然气法》等。
  这些法律法规构建了完整的监管框架,对政府和监管机构的职权、监管的实施做出了明确规定,为行业健康有序发展提供了坚实的法律基础和可靠的制度保障。我国目前还没有一套符合现代监管要求的法律程序,政府监管体制及法律框架的建设相对滞后,传统的基于行政管理的监管方式依然占主导地位,没有一个独立的监管机构对油气管网的投资、运营和定价等进行全面监管。
  6.确保油气管网向第三方公平开放
  美国、俄罗斯和欧盟都制定了多项法律法规确保第三方公平获得管输服务,我国在此方面做出了改革。2014年初,国家能源局发布了《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》,明确油气管网向第三方公平开放,但相关配套的实施细则还未制定,政策的落实有待进一步推进。
  四、对我国油气管网发展的建议
  我国自1958年建成第一条输油管道至今,经过50多年的发展,已建成的油气管道总长度超过12万千米,其中天然气管道接近7万千米,初步形成“西油东送、北油南运、西气东输、北气南下、海气登陆”的油气运送格局。尽管我国油气管网建设已初具规模,但与发达国家相比,在管网的建设规模、干线密度及运营经验上仍有较大差距。我国油气管输市场规模较小,相关法律法规不健全,建设投资风险大,投资回报率低,基础设施建设还不能满足需求,油气管道运输业尚处于发展初级阶段。以世界油气管道运输业经验而论,可以说,我国现阶段采取油气开发与管道运输一体化发展的管理模式,符合管道运输业的发展规律。
  按中央部署,我国正大力推进能源生产与消费革命,油气管网改革势在必行,但应本着循序渐进的原则,分步骤、分阶段地逐步推行。参考美俄欧天然气管网管理运营模式,提出以下建议。
  1.继续发挥国有石油公司在油气管网建设和运营中的主导作用
  目前,我国油气管道运输业当务之急是加强油气管道基础设施建设,而油气管道建设投资大、风险高、资本回收期长。在发现油气田的情况下,为了尽快将资源转化为利润,油气勘探开发企业不但有投资油气管道建设的积极性,而且具备承担初期投资风险的资金实力。
  建议今后应继续发挥国有石油公司在油气管网建设和运营中的主导作用,同时广泛调动多元投资主体,建立多种融资平台,大力推动油气管网的投资开放。一些新建管道可采取多家投资、共建、共管的模式,有条件的管道资产还可单独重组上市。当前,可考虑在石油公司内部对管网业务实行独立运行,成立相对独立的管网公司,并对第三方公平开放。
  2.以国家为主导统筹规划全国油气管网
  建议制定国家层面的全国油气管网统一规划,统筹考虑干线、支线、联络线组成的各级管网,提升管网规划的科学性和合理性,促进油气管网的协调发展。在规划中,考虑到我国的油气消费需求还未充分满足,须进一步优化我国能源消费结构,加快油气运输网络建设,尤其是天然气管网的建设。
  全国油气管网统一规划要随着资源与市场的变化逐年滚动调整,要对管道建设具有法规效力。各石油公司须按照国家油气管网规划进行油气管道建设,对于违反规划的管道项目,监管机构应严肃查处,加强规划的约束力。
  3.加大政府对管道投资、管输定价及土地征用方面的政策支持力度
  建议对管道建设投资给予税收等方面的优惠政策,保证管道项目应有的投资回报率,吸引社会资金流向油气管道运输行业。同时,建立公平合理的管输价格定价机制、管道运价综合评价调节机制与合理的价格监审制度,定期对管道经营者的成本进行调查、核算和审计,做到定价调价公平合理,体现市场竞争,使管道经营者和各方利益在市场中得到合理平衡。
  管道征地是管道建设的先决性工作,只有从根本上解决管道建设的用地问题,才能保障管道建设的顺利推进。建议国家尽快将管道建设项目纳入基础设施建设体系,对于各地管道建设投资项目,统一各省(区、市)核准标准,简化核准手续,最大限度地给予管道投资建设便利条件。
  4.完善政府对油气管道运输业的监管
  建议我国建立独立的油气管道运输业监管机构,加强对油气行业中下游自然垄断领域的经济监督和对油气企业健康、安全、环境(HSE)活动的技术监管,监管机构可以建成中央、省、市的三级管理模式。同时尽快建立健全石油天然气相关法律,对油气上中下游的活动进行统一规制,补充有关油气管道监管的法律规定、实施细则与行业规范,明确监管权责以及基础设施准入框架,油气管道监管机构要依法制定各项监管规则,有效实施行业监管。为确保油气管输基本设施向第三方开放取得实效,应加快制定油气管网公平开放实施细则。

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