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【博燃聚焦】2016年城镇燃气特许经营权争端案例报告
博燃网● 2017-02-27


  在城镇燃气行业中,因特许经营权而引发的纠纷相比之前有所增多。城市燃气特许经营权是属于市政公用事业特许经营权的其中一类,也是属于PPP项目中的一种。是由政府按照有关法律、法规规定,通过市场竞争机制选择城镇燃气企业,明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。近年来,中小型燃气企业逐步发展成型,在燃气领域占据了一席之地,但由于常年来大型燃气企业与小型燃气企业之间一直存在激烈竞争,加之政府主体一直处于强势地位,小型燃气企业处于忍气吞声的地位,给其造成了许多损失。但随着政府近年来反腐败的严抓严打,以及2015年《行政诉讼法》的修改,增加了行政协议可诉的条款,将行政合同纳入受案范围:“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的属于受案范围”之后,小型燃气企业不再忍气吐声,纷纷选择维护自身权益,因此导致城镇燃气特许经营权纠纷的突出,案件纠纷数量也呈上升趋势。小型燃气企业如何把握这个契机,维护自身权益,成为了他们关心的重要问题。
  对于城镇燃气特许经营权纠纷来说,诉讼仅是其中的一环,诉前的谋略策划起着至关重要的决定性作用。在法庭上胜诉,不能等同于整个特许经营纠纷全盘胜利,因为还要考虑到与其他燃气企业的关系处理以及与政府主体的关系维护等等。如何顺利解决纠纷同时又不破坏与政府主体的良好关系,保证自己仍能在特许经营范围内正常经营,需要通过前期策划、中期操作以及后期解决后遗症的全方位方式来解决。我所通过常年处理该类案件,积累了十分丰富的经验,不仅顺利解决纠纷,也取得燃气企业的一致好评。
  为帮助各位对2016年以来新发的城镇燃气特许经营权纠纷的种类以及纠纷相关特点有所了解,本所对2016年一整年发生的城镇燃气特许经营权纠纷的案例进行搜集(均为中国裁判文书网公示案例),希望帮助业内人士有更加直观的了解。
  一、案件数据情况
  【由于部分案件仍在上诉、再审过程中,故此处不公布具体案件列表】
  ▪ 2016年全年有关城镇燃气特许经营权纠纷的案件总数量:12例
  ▪ 其中民事诉讼案件:5例
  ▪ 其中行政诉讼案件:7例
  


  ▪ 上诉案件:2例(1例上诉至中院;1例上诉至高院)
  ▪ 上诉成功率:0%(上诉均被驳回,维持原判)
  12例中有3例是我所承办、在幕后策划的案件,比例占到全部案例的1/4。从案件总数量上,可以发现这类型的案件数量并不多,但是每个案件的涉案金额都较大,且案件中涉及多方当事人、牵涉利益较多、燃气行业迅速发展等原因,城镇燃气特许经营权之争相较2015年呈上升趋势。

  二、涉及最多的案件类型及特点
  


  从案件数量统计中可发现,行政诉讼案件数量多达7例,占总数近2/3。其中政府方胜诉概率极大,仅一例法院判决燃气企业胜诉。民事诉讼案件中也存在城镇燃气企业与政府之间因行政协议产生的纠纷,有1例。
  涉及主要案件类型如下:
  ▪ 政府单方不履行行政协议的纠纷
  该类纠纷产生的主要原因是在授予燃气特许经营权的过程中,政府与燃气企业签署了相关行政协议,之后政府单方面不履行协议,而构成违约行为导致。从案例中,可以发现对于这类型的案件,燃气企业仍然处于弱势地位,法院的判决也倾向于判决政府方胜诉。
  ▪ 燃气特许经营权重复授权引起的纠纷
  在这类案件中,通常表现为政府缺乏守约履约意识,而将已经出让的特许经营权又授予其他燃气企业。由于该类型案件多为行政纠纷,故法院在审理时,通常以是否会给公共利益造成重大损害作为一个判断标准,在某种程度上来说,这对于燃气企业是不公平的,有时无过错的燃气企业也需要为此买单,遭受不必要的损失。
  ▪ 特许经营合同范围的界定分歧导致的纠纷
  这类案件主要牵涉政府与燃气企业签订的授予燃气特许经营权的协议中对特许经营权范围的界定对燃气企业与其他企业合作中享有特许经营权的范围界定问题。这类纠纷均为民事纠纷。
  ▪ 空白特许经营权历史遗留问题引起的纠纷
  这类案件的产生主要是由于特许经营权的从无到有的过程中,以及处于履约过程的燃气建设工程很容易因债权债务继承问题产生相关合同纠纷。由于对燃气企业约束性规定不够明确具体,相关经营范围界定不够清楚明确导致。
 
  三、我所对案件纠纷提供的建议
  对于城镇燃气特许经营权纠纷,我所曾在2016年做过一份数据报告。不论是当时统计的2015年的案件案例还是此文中统计分析的2016年的案件案例,其中主要案件类型普遍为上述几类,可见在空白特许经营权历史遗留问题、特许经营权合同范围界定、燃气特许经营权重复授权、政府行政协议违约方面,最容易产生纠纷。
为此,我所分别对上述纠纷类型提供一些建议:
  ▪ 针对政府单方不履行行政协议的纠纷
  政府作为公权力机关,在与燃气企业签署行政合同时本身就处于强势地位,而燃气企业处于弱势地位。由于政府不能守约履约的情况屡见不鲜。为此,我所认为公权力机关应当加强守约履约能力,恪守依法行政的精神和遵守契约的精神,强化契约意识。
  ▪ 针对燃气特许经营权重复授权引起的纠纷
  由于公权力机关签署特许经营协议的行为行政属性大于合同属性。政府重复授权的原因主要是因为燃气企业未能按时、按质、按量履约的情形下,考虑到公共利益需求而将已经出让的特许经营权重复授予其他主体。对于这种情形,一方面相关燃气企业应当按时履行合同,按照合同规定履行相关内容;另一方面,虽然政府主体的出发点是好的,但是实则也属于违约、违法的行为。故协议双方都应当遵守契约精神。政府主体可对燃气企业的履约期限、要求、条件等作出明确规定,并在协议履行过程中履行其监管职责、控制违约风险,在燃气企业确实无法履行的情况下,先与其解约后在授权其他主体。
  ▪ 针对特许经营合同范围的界定分歧导致的纠纷
  燃气企业与政府在签订特许经营协议时,往往会在协议中对特许经营范围有明确具体的约定,当其他企业与燃气企业签订合作合同时,应当注意审查燃气企业享有的特许经营权的区域范围,避免出现因其不享有特许经营权而导致合同无效的情形。同时,在签订特许经营协议之初,就应当对相关区域划分有明确规定,尤其是部分空白区域以及存在争议的区域,从而确保燃气企业享有的特许经营权范围是不存在争议的。
  ▪ 针对空白特许经营权历史遗留问题引起的纠纷
  由于存在种种原因会出现原工程合同双方无法继续正常履约,此时对于新获得特许经营权的燃气企业来说,之前出现的纠纷以及相关法律关系,或多或少都会与其产生联系,也即获得授权时的历史遗留问题。对于这类问题,应当从两方面予以重视:一是政府主体对燃气企业的约束性规定需要明确具体,使其在已建燃气项目的接管过程中有法可依,做到规范顺畅接管;二是积极听取已有工程项目中合同双方的意见,帮助协调双方的争议,并提供参考解决方案或过度方法,使其行政行为给原合同双方造成的利益损失降到最低。

  四、总结
  对于城镇燃气企业来说,特许经营权纠纷案件的胜败实际直接影响到燃气公司是否能够继续在特许区域内正常经营,不仅涉案金额十分大,涉及到的预期利益更加重大。我所通过常年处理该类纠纷积累了十分丰富的经验。并成功为燃气企业提供帮助。通过对2016年城镇燃气特许经营权争端案例进行分析,不仅能对当前该领域的多发性纠纷有所了解,对企业来说,也具有提醒与预防作用。另外,“打谈结合”——多重手段共用是处理该类案件的重要思路,还是如本文开头所述,诉讼只是处理项目争端的一个环节,“如何打,在哪打,何时打,甚至是否打”都要进行认真的策划和推演。

 


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