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【专稿】2015年度天然气领域新出台政策法规观察
陈新松● 2016-02-24
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  继2014年出台多项政策法律之后,2015年天然气领域的政策法规基本上以落实深化2014年的政策为主,保持了政策的延续性和稳定性;同时,今年出台的大气污染防治法、价格机制改革方案和国企改革方案中等不乏与天然气相关内容,我们也将其纳入观察范围;此外,今年各地政府陆续出台不少天然气相关政策法规,我们精选部分重点内容进行分析。具体如下表所示:

  一、国家行业领域政策法规
  1、《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》
  2月13日,财政部、住建部发布通知,决定在市政公用领域开展政府和社会资本合作(PPP)项目推介工作。通知对PPP项目推介工作的总体目标、基本原则、推介要求、组织实施、保障措施等方面进行规定,希望改变先前市政公用产品和服务由政府单一供给的方式,实现政府和社会资本合作的新模式。具体到天然气行业:
    一是明确供气、地下综合管廊等为重点推进市政公用领域;
    二是改变地方政府主要以土地使用权等抵押担保、借地方投融资平台发债等传统做法,有序推进以特许经营等方式吸引社会资本;
    三是要求供气等项目应实行厂网一体、站网一体、收集处理一体化运营,提高服务质量;
    四是明确几类运作模式,对地方政府自建自管的存量项目,可优先考虑按照PPP模式转型;对企业已是投资运营主体的存量项目,可按照PPP模式改造;对企业在建但因各种原因停滞的项目,政府可以注入一定资金,与企业合作。对经充分论证确需新建的项目,也可按照PPP模式设计运作;
    五是地方财政将综合采取财政奖励、运营补贴、投资补贴、融资费用补贴等多种方式,加强对推介项目予以支持。
    2、《关于理顺非居民用天然气价格的通知》和《关于降低非居民用天然气门站价格并进一步推进价格市场化改革的通知》
    ▲2月26日,国家发改委发布了《关于理顺非居民用天然气价格的通知》。具体要点如下:
    一是宣布气价并轨。这是通过增量气下调0.44元/方、存量气上调0.04元/方的方式实现的,这也意味着我国理顺非居民用气价格三步走的目标已实现,2013年以来实行的存、增量气计价法将成为历史;
    二是放开直供用户门站价格,由供需双方协商定价。在2013年、2014年这两次气价改革中,已放开了海上天然气、页岩气、煤层气、煤制气出厂价格以及LNG气源价格。此次价改又新放开了直供用户门站价格,对大型工业用户降低用气成本带来利好;
    三是考虑到居民用气价格调整影响太大及化肥行情低迷等方面因素,此次气价调整与前两次调整一样,并未对居民和化肥用气价格提出过多限制。
    ▲11月18日,国家发改委发布了《关于降低非居民用天然气门站价格并进一步推进价格市场化改革的通知》, 在国际油价不断下跌而使天然气经济性逐渐丧失的背景下,此次降价备受业内关注:
    一是自2015年11月20日起非居民用气最高门站价格每立方米下调0.7元;
    二是推出新的价格形成机制,将现行的最高门站价格管理改为基准门站价格管理,降低后的门站价格作为基准门站价格,供需双方可在上浮20%、下浮不限的范围内协商确定具体门站价格;
    此外,《通知》亦重点指出已于2015年7月1日开始试运行的上海石油天然气交易中心,希望非居民用气尽快进入该交易中台,力争用2-3年时间全面实现非居民用气的公开透明交易。
    按照国家发改委的规划,天然气价格改革的最终目标是全面放开非居民用气价格,并分步实施。自2013年6月区分存量气与增量气以来,我国非居民天然气最高门站价格经历了四次调整,按照《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》(见下文)的要求,放开天然气气源和销售价格是未来改革的总体方向,预计未来天然气价格市场化程度有望继续循序提升。
    3、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》
    《基础设施和公用事业特许经营管理办法》经国务院常务会议通过,由国家发改委等六部委于4月25日联合发布,并于2015年6月1日起施行。从法律效力上看,《办法》是一部低于法律,但高于一般性规范性文件的部门规章,不仅为现阶段特许经营提供了基本制度规范,也为鼓励民间资本进入相关领域提供法治保障。其中与天然气行业相关的要点如下:
    1)立法目的和特许经营范围。立法目的首先是鼓励和引导社会资本参与,甚至把保护特许经营者合法权益放在了保障社会公共利益和公共安全之前,这是从未有过的;《办法》扩大了特许经营范围,明确适用于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等行业。天然气作为典型的能源行业,显然适用于《办法》;
    2)特许经营期限。《办法》规定特许经营期确定应考虑行业特点、公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素予以确定。同时,约定可超过30年规定的特许经营期限是此次一大亮点。这就突破了2004年建设部126号令《市政公用事业特许经营管理办法》第12条规定的30年限制,给了政府部门及特许经营者更大的运作空间;
    3)特许经营协议内容。在《办法》列明的特许经营协议17项内容中,需要注意在特许经营协议中明确设施的权属,以及相应的维护和更新改造问题,这点值得天然气管网设施企业关注,需要明确区分政府投资资产、企业投资资产、用户投资资产,同时约定未来的维护和更新改造责任,避免对非自己权属的资产承担不必要的更新改造责任,或是放弃维护保养费用的权利;
    4)普遍性服务要求。作为基础设施和公用事业的提供者,其必须履行普遍性服务要求。即在协议约定的区域内,实施普遍性服务,不得有差别待遇。这条值得城市燃气企业关注,不得对同类的客户实施不同的价格,一些价格减免或优惠的政策必须要有足够的理由和证据支持;
    5)强化特许经营监督管理。一是行政监督。第四十一条规定了行业监管、成本监审和审计监督等行政监督手段;二是社会监督。第四十三条至第四十五条分别规定了监测评估、绩效评价,以及通过信息公开,加强公众监督等制度;三是保障公共服务供给。《办法》第四十条、第四十八条、第五十二条规定了特殊情形下保障公共服务稳定持续提供的措施,第四十七条还规定突发事件时的应急预案保障。
    4、《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》
    继2014年6月国务院下发《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》后,2015年4月包头、沈阳、哈尔滨、苏州、厦门等十个城市名单确定,国务院办公厅2015年 8月10日正式印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》,进一步强调加强市政地下管廊建设。具体到与天然气相关内容如下:
  一是明确地下综合管廊是指在城市地下用于集中敷设燃气等市政管线的公共隧道。目的是解决反复开挖路面、架空线网密集、管线事故频发等问题;
    二是强调完善标准规范,要满足各类管线独立运行维护和安全管理需要,避免产生相互干扰;
    三是确定从2015年起,城市新区、各类园区、成片开发区域的新建道路要根据功能需求,同步建设地下综合管廊;老城区要结合旧城更新、道路改造、河道治理、地下空间开发等,因地制宜、统筹安排地下综合管廊建设;
    四是规定已建设地下综合管廊的区域,该区域内的所有管线必须入廊。在地下综合管廊以外的位置新建管线的,规划部门不予许可审批,建设部门不予施工许可审批,市政道路部门不予掘路许可审批;
    五是落实各方权利义务关系,要求管廊运营单位与入廊管线单位签订协议,明确入廊管线种类、时间、费用和责权利等内容。管廊本体及附属设施管理由地下综合管廊建设运营单位负责,入廊管线的设施维护及日常管理由各管线单位负责。
    二、国家相关领域政策法规
  5、《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》
    3月15日,中共中央、国务院印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》。11月30日,发改委发布了《关于推进输配电价改革的实施意见》、《关于推进电力市场建设的实施意见》、《关于推进售电侧改革的实施意见》等6个电力体制改革配套文件。我们试图从天然气的角度来看这些文件:
    1)电力改革的目标和意义在于:降低企业和社会用电成本,发挥价格调节供需的作用,规范电网企业运营模式,加强对电网企业的成本约束。从天然气角度来看,降低企业和社会用气成本也是天然气改革目标,市场化的定价机制将引导合理的用气需求,而油气管网公平开放也是天然气管网的改革目标,燃气企业也会被政府加强成本规制;
    2)推进输配电价改革具体措施是分类推进交叉补贴改革。结合电价改革进程,配套改革不同种类电价之间的交叉补贴,逐步减少工商业内部交叉补贴,妥善处理居民、农业用户交叉补贴。而同样交叉补贴也是天然气行业的老大难问题;
    3)《关于推进输配电价改革的实施意见》提出电价交叉补贴的处理方式:过渡期间,由电网企业申报现有各类用户电价间交叉补贴数额,经政府价格主管部门审核后通过输配电价回收。输配电价改革后,根据具体情况核定分电压等级输配电价,测算并单列居民、农业等享受的交叉补贴以及工商业用户承担的交叉补贴。这个操作可为气价的交叉补贴改革所参考;
    4)《关于推进电力市场建设的实施意见》提出“建立相对独立的电力交易机构”的要求。《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》从多个方面,对组建相对独立交易机构做了明确规定。这些在上海石油天然气交易中心的组建中得到了体现;
    5)电网企业对供电营业区内的各类用户提供电力普遍服务,保障基本供电,承担其供电营业区保底供电服务;《关于推进售电侧改革的实施意见》明确,发电企业及其他社会资本均可投资成立售电公司;拥有分布式电源的用户,供水、供气、供热等公共服务行业,节能服务公司等均可从事市场化售电业务。这点值得天然气行业关注;
    6)《关于推进售电侧改革的实施意见》还明确,同一供电营业区内可以有多个售电公司,但只能有一家公司拥有该配电网经营权,并提供保底供电服务。同一售电公司可在多个供电营业区内售电。该思路同样可以参考用于城市燃气行业的改革。  
  6、《关于深化国有企业改革的指导意见》
    8月24日,中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》,共分8章30条,与天然气领域相关的内容包括:
    一是明确了国企分类意见。概括为商业A类、商业B类和公益类三种。商业A类适用于充分竞争行业,可通过股份制,央企绝对控股、相对控股及参股均不限;商业B类适用于国家安全、经济命脉重要行业和关键领域,及自然垄断领域,要求国企控股和非国资参股,要求仍要顾及国家安全和国民经济运行,服务国家战略;
    二是对自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,促进公共资源配置市场化;
    三是公益类可采取国有独资形式,具备条件的也可推行投资主体多元化,重点考核成本控制、营运效率和保障能力等。根据企业不同特点有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况,考核中要引入社会评价;
    四是在发展混合所有制方面,强调“因地施策、因业施策、因企施策,宜独则独、宜控则控、宜参则参,不搞拉郎配,不搞全覆盖,不设时间表,成熟一个推进一个。”
    五是单独明确了石油天然气领域的改革:“在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域,向非国有资本退出符合产业政策、有利于转型升级的项目。”
  7、《大气污染防治法》
    《大气污染防治法》制订于1987年9月,期间1995年8月、2000年4月先后修订,2015年8月29日再次修改后于2016年1月1日开始施行。这部法律共设八章129条,其中涉及到天然气相关内容包括:
    一是强调防治大气污染,应当加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治,而这前三项正是天然气能够大展身手的舞台;
    二是要求未达到国家大气环境质量标准城市的应当编制限期达标规划,采取措施,按照期限达到大气环境质量标准。这将直接利好天然气产业;
    三是调整能源结构,推广清洁能源的生产和使用。优化煤炭使用方式,推广煤炭清洁高效利用,逐步降低煤炭在一次能源消费中的比重;
    四是划出禁燃区。在禁燃区内,禁止销售、燃用高污染燃料,禁止新建、扩建燃用高污染燃料的设施,已建成的,应当在城市人民政府规定的期限内改用天然气、页岩气、液化石油气等清洁能源;
    五是突出电力调度应当优先安排清洁能源发电上网,这将有利于天然气发电项目。
  8、《关于推进价格机制改革的若干意见》
    10月15日《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》发布。意见明确,到2017年,竞争性领域和环节价格基本放开,政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。与天然气领域相关的内容包括如下:
    一是明确推进水、石油、天然气、电力、交通运输等领域价格改革,放开竞争性环节价格,充分发挥市场决定价格作用;
    二是要求价格改革要与财政税收、收入分配、行业管理体制等改革相协调,合理区分基本与非基本需求,统筹兼顾行业上下游、企业发展和民生保障、经济效率和社会公平、经济发展和环境保护等关系,这对天然气行业来说特别重要;
    三是设定了时间表,到2017年,竞争性领域和环节价格基本放开,政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节;
    四是专题突出能源价格市场化。按照“管住中间、放开两头”总体思路,推进电力、天然气等能源价格改革,促进市场主体多元化竞争,稳妥处理和逐步减少交叉补贴,还原能源商品属性。尽快全面理顺天然气价格,加快放开天然气气源和销售价格,按照“准许成本加合理收益”原则,合理制定天然气管网输配价格;
    五是针对公用事业和公益性服务价格,要求区分基本和非基本需求,促进政府和社会资本合作,保证行业可持续发展,满足多元化需求,全面实行居民用气阶梯价格制度;
    六是加强成本监审和成本信息公开。公用事业和公益性服务的经营者应当按照政府定价机构的规定公开成本,政府定价机构在制定和调整价格前应当公开成本监审结论。
  三、地方部分重点政策法规
  全国各地出台涉及天然气的政策法规很多,这里精选了四个,分别涉及价格、能源替代、管道气推广、燃气安全几个方面。
  9、《河北省物价局关于规范天然气价格管理的指导意见》
    6月16日,河北省物价局公布了《关于规范天然气价格管理的指导意见》,提出加强对省内管道公司、城市燃气公司等天然气经营企业的成本监审,严格控制收益率及中间环节,严禁层层转供,降低供气成本。其价格管理要点如下:
    1)管道天然气销售价格由购气价格和配气价格构成。其中,购气价格指购入天然气的综合价格(多气源供气的,按照不同气源价格加权平均确定);配气价格由配气成本(指城市天然气经营企业利用城市管网为用户配送天然气过程中发生的费用)、税金和利润构成;
    2)选用经营期定价法或成本加成法从紧制定配气价格。对新建城市天然气管网,一般采用经营期定价法;随着城市天然气管网设施逐步发展完善和用气量趋于稳定,过渡到成本加成法;
    3)压缩天然气价格包括母站价格和销售价格。其中,销售价格包括居民用、非居民用及车用天然气价格。压缩天然气母站价格、居民用及车用天然气价格采用成本加成法,授权市、县人民政府管理,并报省价格主管部门备案;
    4)城市燃气初装费授权市、县人民政府管理,并报上一级价格主管部门备案。其中,新建商品房燃气初装费,由房地产开发企业缴纳,不得向用户单独收取,相关政策及既有住房燃气初装费标准按照市、县人民政府具体规定执行;
    5)天然气计量装置使用到规定年限后,由天然气经营企业负责更换,所需费用计入企业成本。
  10、《上海市发改委等四部门关于加快推进本市集中供热和热电联产燃煤(重油)锅炉清洁能源替代工作的实施方案》
    7月30日,上海市发改委、经信委、环保局和财政局等四部门联合印发《关于加快推进本市集中供热和热电联产燃煤(重油)锅炉清洁能源替代工作的实施方案》。《方案》要点中涉及天然气的部分包括:
    1)支持燃气管网配套建设。对实施天然气替代的项目,天然气管网(用户红线外)敷设费用燃气企业承担50%(60%)天然气管网敷设费用,区县政府和企业各承担25%(20%);
    2)进一步实施掘路费优惠政策;优先将集中供热和热电联产企业实施清洁能源替代项目的燃气排管工程列入管线工程掘路施工计划,并尽量不收取加倍掘路修复费;
    3)鼓励能源供应企业执行更优惠的能源价格支持清洁能源;鼓励本市各级燃气供应企业对集中供热和热电联产企业实施清洁能源替代的,要优先保障天然气供应,并予以气价优惠。对实施燃气热电联产改造的项目,其原动机的用气价格按照本市天然气分布式供能项目的燃气价格水平执行,调峰锅炉的用气价格鼓励按照低于本市工业用气的价格水平给予优惠;
    4)实行鼓励先行和高效用能的差别化补贴政策。对2015年底前完成清洁能源替代的燃煤集中供热和热电联产企业,市、区县两级财力给予一次性补贴。对符合“以热定电、高效节约”原则核准建设的燃气热电联产改造项目,在项目建成后按1000元/千瓦给予补贴,单个企业补贴金额最高不超过5000万元,在市节能减排专项资金中安排。
    11、《广州市人民政府办公厅关于印发广州市推进管道燃气三年发展计划实施办法的通知》
    由于历史的原因,相比较其他一线城市而言,广州市的管道燃气普及率相对较低。为此,广州市政府早在2014年4月9日发布了《关于实施管道燃气三年发展计划的通告》后,2015年10月,又紧接着发布了《关于印发广州市推进管道燃气三年发展计划实施办法的通知》。广州市用了一些能够高效推进但又合法合规的办法,这值得很多管道气普及程度不高的城市借鉴。
    一是明确推广管道燃气的使用。凡具备管道燃气供气条件的各类用户等,均应使用管道燃气。禁止在禁燃区内使用燃煤、重油等高污染燃料,符合管道燃气安装条件的工业企业,应当按环保部门要求将原有锅炉改用天然气。禁止在已配套管道燃气供应设施的高层建筑使用瓶装气;
    二是庭院燃气管道工程简化规划报建。规定了除涉及公共利益、交叉利益等特殊情形外,广州市行政区域内的庭院燃气管道工程建设无需办理《建设工程规划许可证》;
    三是赋予燃气经营企业对红线内燃气管道工程质量监管的权利。包括鼓励以代建等方式委托燃气企业统一建设红线内燃气管道工程、燃气企业对工程施工过程的抽查、燃气企业在接管红线内燃气管道设施时,对复查不符合安全技术条件的,可不接收;
    四是明确物业管理单位不得以任何形式向燃气管道设施建设单位或施工单位收取除施工押金以外的配合费、车位占用费等其他费用;
    五是禁止具备管道天然气使用条件的餐饮单位使用液化石油气瓶(组),鼓励改用管道天然气;
    六是加强在工商业、交通领域燃气推广使用。包括禁燃区内禁止燃烧原(散)煤等高污染燃料,推动燃煤、燃重油工业锅炉的替代工作,加快推进在各类车辆使用天然气。
  12、《厦门经济特区燃气安全监督若干规定》
    10月30日,《厦门经济特区燃气安全监管若干规定》发布,自2016年1月1日起施行。该《规定》由《厦门市燃气管理条例》修订而来,《规定》开始施行的同时原条例宣布废止。这部《规定》在2015年各地的燃气条例修订中有一定的代表性,体现了强化安全监管的趋势,同时又有自己独特的一些亮点。
    一是进一步规范和加强查处非法经营燃气行为,对使用“黑气”,擅自改装、迁移、拆除燃气设施的用户,予以重罚;
    二是对餐饮场所使用液化石油气钢瓶作出了详细规定,并鼓励餐饮场所推广使用管道燃气。市政府必要时可以规定部分区域或者部分类型的餐饮场所必须使用管道燃气;
    三是强化年度入户安检方案,对餐饮场所用户每6个月入户检查不得少于一次,对其他用户每年入户检查不得少于一次;
    四是燃气经营企业发现用户存在重大安全隐患、严重威胁公共安全且不能及时整改到位的,必须采取停气措施;
    五是有关行政部门对为查处非法存储、销售燃气行为提供线索的举报人应当进行奖励。
除上述的12个政策法规外,还值得重点关注的天然气年度政策法规包括:国家能源局《燃气电站天然气系统安全管理规定》(国能安全[2015]450号),国家能源局、国家铁路局《油气输送管道与铁路交汇工程技术及管理规定》(国能油气[2015]392号),国家能源局《关于印发2015年市场监管工作要点的通知》(国能综监管[2015]121号),浙江省政府办公厅《创建国家清洁能源示范省行动计划(2016—2017年)》(浙政办发〔2015〕136号)等。限于篇幅,不再一一累述。
    天然气是一个深受政策法律影响的行业,这些2015年颁布的政策法规,已经在能源产品价格改革、能源领域垄断改革、能源市场开放、政府职能转变等多个方面产生影响。作为天然气行业的市场主体,只有主动适应政策法律环境的调整,顺势而为,拥抱变化,才能在能源革命的新浪潮中占领先机。
    (作者:陈新松 微信号:shanghailaoxin)

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